我國生態(tài)環(huán)境財稅政策歷史變遷及優(yōu)化建議
摘要：本文系統(tǒng)回顧了新中國成立70年以來生態(tài)環(huán)境財稅政策的歷史變遷，以時間為主線，分析其在不同階段的措施手段，對于制定完善生態(tài)環(huán)境財稅政策，全面推進美麗中國建設(shè)具有重大意義。生態(tài)環(huán)境財稅政策大致經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、探索發(fā)展、開拓發(fā)展和快速發(fā)展四個階段，從無到有，逐步演化，已形成種類齊全，內(nèi)容豐富的政策體系，但同時也存在著支出力度和支出效率不足、事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度不明確、稅收政策體系尚不完善等問題。本文提出了增加財政“211節(jié)能環(huán)保”科目支出規(guī)模、健全事權(quán)與支出責任相匹配的財政制度、完善環(huán)境保護稅和稅收優(yōu)惠政策、建立基于績效的資金分配機制等優(yōu)化新時期生態(tài)環(huán)境財稅政策的建議。
引言
政府參與生態(tài)環(huán)境治理的理論依據(jù)是環(huán)境外部性和市場失靈，生態(tài)環(huán)境保護作為一種公共物品，具有明顯的外部性，僅靠市場機制本身難以解決。財稅政策是保障政府提供基本環(huán)境服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在某種程度上決定著環(huán)境保護效果和環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣。新中國成立70年來，我國政府通過加大投入、制定排污收費政策、減免稅等多項直接和間接措施積極參與生態(tài)環(huán)境治理，不僅在一定程度上遏制了環(huán)境污染趨勢，而且建立了較為完善的激勵約束體系，促進了我國生態(tài)文明建設(shè)步伐。但有些政策實施以來仍存在一些問題，本文在全面梳理我國財稅政策演變歷程的基礎(chǔ)上，探討存在的問題，同時結(jié)合當前生態(tài)環(huán)境形勢和污染防治攻堅任務(wù)，對財稅政策的完善提出若干建議，供政策制定者參考。
1 生態(tài)環(huán)境財稅政策演變進程
從時間軸看，我國生態(tài)環(huán)境財稅政策大致經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、探索發(fā)展、開拓發(fā)展和快速發(fā)展四個階段。
1.1 萌芽發(fā)展階段（1949—1972年）
自新中國1949年成立至1972年，是我國環(huán)境財稅支持政策的第一個階段。由于國家成立伊始以及全國開展土地運動，在這一時期，工業(yè)經(jīng)濟并不發(fā)達，僅僅保持著20世紀三四十年代的水平，以手工業(yè)和簡單機器生產(chǎn)為主，在整個國民經(jīng)濟中的比重也不到30%，所產(chǎn)生的環(huán)境污染物和廢棄物也是非常少的。同時，作為國民經(jīng)濟主要拉動力的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也處在生產(chǎn)水平比較低下的情況，整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程保持著原始的耕種方式，為增加產(chǎn)量所使用的肥料也僅是人畜糞便，一方面解決糞便處理問題，另一方面也可增加土地肥力，整個生產(chǎn)對環(huán)境不會產(chǎn)生什么污染。因此，從整體上看，在這個時期的環(huán)境處于一種比較好的狀況，人們沒有太強的意識進行環(huán)境保護。該階段財政對于環(huán)境保護的支持也是比較少的，主要采用的是財政資金直接投入的形式，年平均投入量在國家總投入中的比重也只有0.5%左右。1972年6月5—16日，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開第一次人類環(huán)境會議，通過這次會議，我國政府開始認識到中國也存在著一定的環(huán)境問題，需要認真對待。
1.2 探索發(fā)展階段（1973—1990年）
1973年8月，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護會議，審議通過了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護工作32字方針和我國第一個環(huán)境保護文件——《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案》。至此，我國環(huán)境保護事業(yè)開始起步，且隨著1978年實行改革開放政策，經(jīng)濟實現(xiàn)飛速增長，工業(yè)經(jīng)濟比重有了大幅增加，污染物排放量逐年增大，環(huán)境問題也日益凸顯，政府逐步出臺了一些財稅政策保障環(huán)境保護工作開展，具體包括以下幾個方面。
1.2.1 正式建立排污收費制度
1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)原國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組《環(huán)境保護工作匯報要點》，首次提出實行“排放污染物收費制度”的設(shè)想。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》第18條規(guī)定：“超過國家規(guī)定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費”。1982年國務(wù)院正式頒布《征收排污費暫行辦法》，標志著排污收費制度正式建立，《征收排污費暫行辦法》詳細規(guī)定了收費對象，收費程序，收費標準，停收、減收和加倍收費的條件，排污費的列支，收費的管理和使用等內(nèi)容。
1.2.2 明確環(huán)境保護資金渠道
1984年我國頒發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護資金渠道的規(guī)定的通知》（城環(huán)字〔1984〕331號），明確環(huán)境保護資金的八條渠道，具體包括：①一切新建、擴建、改建工程項目（含小型建設(shè)項目）執(zhí)行“三同時”的規(guī)定，并把治理污染所需資金納入固定資產(chǎn)投資計劃。新項目的環(huán)境影響評價費，在可行性研究費用中支出。在建項目需要補做環(huán)境影響評價時，其費用應(yīng)包括在該建設(shè)項目的投資—不可預見費用中列支。②各級經(jīng)委、工交部門和地方有關(guān)部門及企業(yè)所投入的更新改造資金中每年應(yīng)拿出7%用于污染治理；污染嚴重、治理任務(wù)重的，用于污染治理的資金比例可適當提高。企業(yè)留用的更新改造資金，應(yīng)優(yōu)先用于治理污染。企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展基金可以用于治理污染。③大中城市按規(guī)定提取的城市維護費，要用于結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行的綜合性環(huán)境污染防治工程，如能源結(jié)構(gòu)改造建設(shè)，污水及有害廢物處理等。④企業(yè)交納的排污費要有80%用于企業(yè)或主管部門治理污染源的補助資金。其余部分主要用于補助環(huán)境保護部門監(jiān)測儀器設(shè)備購置、監(jiān)測業(yè)務(wù)活動經(jīng)費不足的補貼、地區(qū)綜合性污染防治措施和示范科研的支出，以及宣傳教育、技術(shù)培訓、獎勵等方面。⑤工礦企業(yè)為防治污染、開展綜合利用項目所產(chǎn)產(chǎn)品實現(xiàn)的利潤，可在投產(chǎn)后五年內(nèi)不上交，留給企業(yè)繼續(xù)治理污染，開展綜合利用。⑥關(guān)于防治水污染問題，應(yīng)根據(jù)河流污染的程度和國家財力情況，提請列入國家長期計劃，有計劃有步驟地逐項進行治理。⑦環(huán)境保護部門為建設(shè)監(jiān)測系統(tǒng)、科研院（所）、學校以及治理污染的示范工程所需要的基本建設(shè)投資，按計劃管理體制，分別納入中央和地方的環(huán)境保護投資計劃。這方面的投資額要逐年有所增加。⑧環(huán)境保護部門所需科技三項費用和環(huán)境保護事業(yè)費，應(yīng)由各級科委和財政部門根據(jù)需要和財力可能，給予適當增加。
1.2.3 開征資源稅
為了促進資源合理開發(fā)與利用，遏制資源亂采濫挖、掠奪性開采等現(xiàn)象，同時調(diào)節(jié)級差收益，1984年9月國務(wù)院首次頒布《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，標志著我國資源稅正式建立。此次資源稅的頒布主要針對原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品，征稅范圍相對較窄。稅率方面，實行超率累進稅率，但此次資源稅將起征點設(shè)為銷售利潤率的12%，對于銷售利潤率未達到12%的企業(yè)，可無償開采國有礦產(chǎn)資源，故其調(diào)節(jié)級差收益的作用有限，但此次資源稅的頒布體現(xiàn)出國家開始通過財稅手段來對資源開發(fā)與利用的調(diào)節(jié)。
1.2.4 開征城市維護建設(shè)稅
為穩(wěn)定與擴大城市維護建設(shè)資金來源，加強城市維護建設(shè)，我國于1985年開征城市維護建設(shè)稅，所征稅款用于城市環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護。雖然城市維護建設(shè)稅占總稅收和GDP比例較低，但其卻是環(huán)境保護支出的一個重要資金來源。
1.2.5 設(shè)立專項基金實行有償使用
為做好污染源治理，合理使用污染源治理資金，提高社會效益。1988年國務(wù)院發(fā)布《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》[中華人民共和國國務(wù)院令（第10號）]，從重點排污單位污染源治理補助資金中提取20%～30%比例的資金用來設(shè)立污染源治理專項基金，實行基金有償使用，委托銀行貸款給符合條件的超標排污企業(yè)，用于重點污染源治理項目，“三廢”綜合利用項目，污染源治理示范工程以及實行并、轉(zhuǎn)、遷的污染源治理設(shè)施等四類工程項目。建設(shè)項目正式投產(chǎn)或使用前須向負責審批貸款的環(huán)境保護部門提交污染源治理項目竣工驗收報告，經(jīng)驗收合格的，環(huán)保部門可以給予企業(yè)豁免一定數(shù)額的貸款本金。
1.2.6 制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策
1986年國務(wù)院頒布《節(jié)約能源管理暫行條例》（國發(fā)〔1986〕4號），組織與制定了主要的節(jié)能標準和節(jié)能設(shè)計規(guī)范，并制定開展了一系列節(jié)能優(yōu)惠政策：對節(jié)能貸款實行優(yōu)惠利率；對節(jié)能效益實行“稅前還貸”；繼續(xù)對國有企業(yè)節(jié)能措施投入節(jié)能基建和技改資金，國有企業(yè)實行節(jié)能獎，獎金計入成本；開展國際交流合作，與歐洲共同體和日本共同組織能源培訓，與世界銀行合作進行溫室氣體排放控制戰(zhàn)略研究，開始利用亞洲開發(fā)銀行節(jié)能貸款等。1989—1990年，我國城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等地方稅種也均制定了生態(tài)環(huán)境保護稅收優(yōu)惠措施，主要包括：水利設(shè)施及其管護用地、電力行業(yè)、企業(yè)廠區(qū)以外的綠化用地、鹽場的礦井用地、未使用的礦山企業(yè)和煤炭企業(yè)造成的塌陷地與荒山占地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅；環(huán)保部門使用的各種灑水車、垃圾車船、環(huán)境監(jiān)測車，環(huán)衛(wèi)部門的路面清掃車，市內(nèi)公共汽車、電車等免征車船使用稅。
1.3 開拓發(fā)展階段（1991—2005年）
進入20世紀90年代以后，全球經(jīng)濟一體化程度不斷提高，國際社會共同面對著資源短缺和環(huán)境惡化兩大難題，人與自然之間的矛盾越演越烈。能源資源消耗速度明顯上升，環(huán)境質(zhì)量明顯下降。我國水資源較為缺乏，在推進工業(yè)化進程中忽視水資源保護與合理利用，很多水域均受到不同程度污染，水污染問題已經(jīng)成為90年代普遍并亟須解決的重大問題。面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，我國陸續(xù)出臺一系列環(huán)境財稅政策。
1.3.1 調(diào)整與統(tǒng)一排污費征收標準
1991年以前，我國污水排放超標收費標準存在低于污水治理運行費用、收費級差過于簡單以及收費單價與超標倍數(shù)不協(xié)同等缺陷。為使污水與噪聲排污費征收標準與法規(guī)、標準配套，從而加強環(huán)境管理，原國家環(huán)保局、物價局、財政部于1991年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整超標污水和統(tǒng)一超標噪聲排污費征收標準的通知》，調(diào)整超標污水排污費和統(tǒng)一噪聲排污費征收標準。與此同時，在排污費征收過程中，一些排污企業(yè)排放污水的濃度雖低于國家標準，但其污染排放總量以及對環(huán)境的損害程度甚至超過了那些超標排污企業(yè)。為解決這一現(xiàn)實問題，原國家計委、財政部于1993年發(fā)布《關(guān)于征收污水排污費的通知》，對未超標的污水排放企業(yè)征收排污費，首次體現(xiàn)總量控制的政策導向。另外，受到工業(yè)企業(yè)排放SO2影響，酸雨污染也日趨嚴重，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)及建筑物產(chǎn)生嚴重危害。為加強對SO2排放的治理，同時籌集污染治理資金，1992年我國在一些酸雨污染嚴重并且具有一定經(jīng)濟承受力的地區(qū)進行試點，對工業(yè)燃煤SO2排污行為實行征收排污費。1998年發(fā)布的《關(guān)于在酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)開展征收二氧化硫排污費擴大試點的通知》（環(huán)發(fā)〔1998〕6號），擴大了SO2排污費的征收范圍，由原先的“兩省九市”擴大到“兩控區(qū)”。同年5月，財政部、原國家計委與原國家環(huán)？偩致(lián)合發(fā)布《關(guān)于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》（環(huán)發(fā)〔1998〕73號），將杭州市、鄭州市、吉林市納入排污總量收費的試點范圍。
1.3.2 完善稅收政策調(diào)節(jié)資源與環(huán)境消費
1994年我國開始實施分稅制改革，此次改革主動運用稅收政策調(diào)節(jié)資源與環(huán)境消費，標志著環(huán)境財稅政策體系開始形成。一方面，為進一步發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)級差收入的作用，1993年12月25日我國頒布《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將鹽稅合并到資源稅中，擴大資源稅征收范圍。與1984年第一代資源稅不同的是，新一代資源稅征稅基數(shù)為礦產(chǎn)品銷售量，對不同課稅礦區(qū)實行差別稅率，有效調(diào)節(jié)因資源稟賦條件差距形成的級差收入。經(jīng)過改革，資源稅被劃分為地方稅，增加了地方財政收入，但當時地方財政收入主要運用于地方政府的運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的供給，并未過多考慮生態(tài)環(huán)境保護與修復。另一方面，增加消費稅新稅種，調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)、引導消費方向，從而增加財政收入。其體現(xiàn)在資源環(huán)境保護方面的作用在于將消費環(huán)節(jié)易形成環(huán)境污染和資源浪費的產(chǎn)品納入征收范圍當中，主要包括：煙、汽油、柴油、汽車輪胎、小汽車、摩托車等，但資源性消費品僅包括柴油和汽油，征收范圍相對較窄且稅率較低。
1.3.3 制定減免稅政策促進資源綜合利用
1995年以來，我國工業(yè)固體廢棄物排放量逐漸增多，污染處于較高水平，但綜合利用水平還處在較低水平。1995年財政部、國家稅務(wù)總局頒發(fā)《關(guān)于對部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅的通知》（財稅字〔1995〕44號），規(guī)定對企業(yè)生產(chǎn)的原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣的建材產(chǎn)品和利用廢液（渣）生產(chǎn)的黃金、白銀，在1995年底以前免征增值稅。1996年出臺《關(guān)于進一步開展資源綜合利用意見》（國發(fā)〔1996〕36號）和《資源綜合利用目錄》，繼續(xù)推進資源綜合利用工作，以適應(yīng)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
1.3.4 發(fā)行國債用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
1996年，改革開放已近20年，城鎮(zhèn)化相繼在全國各地啟動，城鎮(zhèn)人口數(shù)量以每年0.2億人（增速約5%）的速度快速增加，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出短板，也成為環(huán)境保護財政投入的重點領(lǐng)域。1996年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號）指出完善環(huán)境經(jīng)濟政策，切實增加環(huán)境保護投入，在基本建設(shè)、技術(shù)改造、綜合利用、財政稅收、金融信貸及引進外資等方面，抓緊制訂、完善促進環(huán)境保護、防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的經(jīng)濟政策和措施。銀行、財政等金融部門積極介入環(huán)境保護投融資體制，國外貸款、項目融資方式和證券市場等新的融資渠道不斷挖掘。1998年開始實施以發(fā)行國債投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點的積極財稅政策，把城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為中央財政支持的重點，促進了城市污水和垃圾等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，當年首次增發(fā)100億元長期國債，將環(huán)；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為投資重點，次年增發(fā)國債600億元，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三河三湖”污染治理、北京環(huán)境綜合整治等重點項目上共投入國債資金138億元，占全部國債資金總額的23%。據(jù)統(tǒng)計，1998—2000年，中央財政共發(fā)行國債460億元用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2001年使用國債資金28億元在具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物的天然分布區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及濕地啟動野生動植物保護和自然保護區(qū)建設(shè)工程。
1.3.5 設(shè)立中央環(huán)境保護專項資金
2003年我國相繼頒布《排污費征收使用管理條例》《排污費征收標準管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》，修改了原有排污費管理條例。與原先排污費管理制度相比，新排污費法規(guī)的變化是取消原先的“20%排污費用于環(huán)保部門自身建設(shè)”，規(guī)定所征收排污費只能作為環(huán)境保護專項資金，實行專款專用，應(yīng)用領(lǐng)域包括重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)工藝的開發(fā)示范和應(yīng)用以及國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項目。
1.4 快速發(fā)展階段（2006—2019年）
2005年后，面對日益嚴峻的資源環(huán)境形勢，在建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型“雙型”社會、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、大力推進生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略決策引導下，環(huán)境財政體系建設(shè)取得突破性進展。環(huán)境財政支出、環(huán)境稅制等逐步向規(guī)范性制度建設(shè)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下方面。
1.4.1 生態(tài)保護補償機制逐步完善
自2005年12月國務(wù)院《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制，中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點”以來，多份推動生態(tài)保護補償機制落地的政策相繼發(fā)布。2007年原國家環(huán)境保護總局頒布《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，提出建立自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等重點領(lǐng)域生態(tài)補償試點。2008年2月修訂的《中華人民共和國水污染防治法》首次提出水環(huán)境生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)容：國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。2011年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第25章提出探索市場化的生態(tài)補償機制，研究設(shè)置國家生態(tài)補償專項資金。2015年中共中央、國務(wù)院頒布推行的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》第24條提出健全生態(tài)保護補償機制。2016年4月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）提出應(yīng)盡可能地探索構(gòu)建多元化的生態(tài)保護補償機制，并擴大補償涉及的范疇，科學合理地逐步提高補償標準，并提出相應(yīng)的目標。2018年12月，國家發(fā)展改革委、財政部等9部門發(fā)布的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960號）進一步提出，到2020年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立。國家政策文件發(fā)布的同時，各地生態(tài)補償試點實踐也在同步開展，如安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、河北天津引灤入津、云貴川赤水河，以及河北北京密云水庫及上游等7個流域已經(jīng)建立跨省（區(qū)、市）流域生態(tài)補償試點。
1.4.2 “211環(huán)境保護”科目正式納入預算機制
2006年之前環(huán)境保護還未成為單獨的財政預算項目，只是在城市維護建設(shè)支出科目下設(shè)一個“環(huán)境保護和水資源”分支科目，而且這部分支出都是由地方政府承擔。2006年2月，財政部預算司編寫《政府收支分類改革問題解答》（以下簡稱《解答》），標志著政府收支分類改革落在了實處！督獯稹访鞔_在2007年政府收支分類科目中按支出功能分類共設(shè)置17類，其中包括“211類環(huán)境保護”。由此，借著政府收支分類改革，我國政府在2007年設(shè)立了對于環(huán)境保護事業(yè)的專項財政支出類級科目。2007年設(shè)立的“211環(huán)境保護”類級科目下設(shè)10款，即環(huán)境保護管理事務(wù)（含8項）、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察（含5項）、污染防治（含8項）、自然生態(tài)保護（含3項）、天然林保護（含7項）、退耕還林（含6項）、風沙荒漠治理（含5項）、退牧還草（含4項）、已墾草原退耕還草（含1項）和其他環(huán)境保護支出（含1項）。2007年后環(huán)境保護在政府預算支出科目中有了戶頭，為政府環(huán)保投入提供重要保障，也有利于將散落在不同科目的環(huán)境財政支出資金統(tǒng)一納入“211環(huán)境保護”科目當中，對其進行預算內(nèi)管理。2007—2018年，全國財政累計投入生態(tài)環(huán)境保護支出約5.3萬億元，年支出額由2007年的995.8億元增長至2018年的8538.1億元，增長近8倍，年均支出約4379.1億元，占財政總支出的比重從2007年的2.0%增長至2018年的3.9%。同時，生態(tài)環(huán)境保護財政支出占GDP的比重也由2007年的0.4%增長至2018年的0.9%。
1.4.3 設(shè)立各類中央環(huán)保專項資金
2007年設(shè)立主要污染物減排專項資金，同年12月設(shè)立重點流域水污染治理專項資金；2008年設(shè)立農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項資金，通過“以獎代補、以獎促治”對農(nóng)村污水垃圾處理等環(huán)境保護項目予以支持；2009年設(shè)立重金屬污染防治專項資金，重點支持污染源綜合整治、重金屬歷史遺留問題的解決、污染修復示范和重金屬監(jiān)管能力建設(shè)四類項目；2013年設(shè)立大氣污染防治專項資金，通過“以獎代補”方式支持重點領(lǐng)域防治大氣污染，同年設(shè)立江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項資金，重點支持江河湖泊生態(tài)安全調(diào)查與評估、飲用水水源地保護等江河湖泊綜合治理項目；2015年整合“三河三湖”及松花江流域?qū)ｍ、湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項、江河湖泊治理與保護專項設(shè)立水污染防治專項資金，重點支持重點流域水污染防治、水質(zhì)較好江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護等項目；2016年重金屬污染防治專項調(diào)整為“土壤污染防治專項”；2017年設(shè)立重點生態(tài)保護修復專項資金，支持山水林田湖草保護修復試點項目。截至2019年，基本形成了包括大氣、水、土壤、農(nóng)村等要素的環(huán)境保護專項資金的局面。
1.4.4 建立政府綠色采購制度
2006年財政部、原國家環(huán)境保護總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）和第一批《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》，明確規(guī)定政府綠色采購的范圍、工作程序和具體管理方式，正式建立和啟動政府綠色采購制度。2007年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》（國辦發(fā)〔2007〕51號），在積極推進政府機構(gòu)優(yōu)先采購節(jié)能（包括節(jié)水）產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，選擇部分節(jié)能效果顯著、性能比較成熟的產(chǎn)品，予以強制采購。截至2018年12月，環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單調(diào)整公布了22期，通過政府采購，鼓勵節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品的推廣使用。
1.4.5 實施重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付
2007年8月，原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130號），提出探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制，隨后發(fā)布的《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》進一步提出，“在近期建設(shè)的重點生態(tài)功能保護區(qū)內(nèi)開展生態(tài)環(huán)境補償試點，逐步建立和完善生態(tài)環(huán)境補償機制”。為落實這一安排部署，中央財政自2008年起在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下增設(shè)國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對生態(tài)功能區(qū)所在縣級政府給予生態(tài)資金補償。當年將天然林保護、三江源和南水北調(diào)等重大生態(tài)功能區(qū)所轄230個縣納入轉(zhuǎn)移支付范圍。自實施以來，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，資金額由2008年的60億元增長至2019年的811億元，平均每年增長26.7%，累計總支出5241.2億元，對支撐重點生態(tài)功區(qū)縣市生態(tài)環(huán)境保護提供了重要保障。
1.4.6 大力推進資源稅費改革
2010年將新疆作為試點進行資源稅改革，隨后將試點擴大到西部其他省份，改革重點是將天然氣、原油資源稅計征方式改為從價計征，統(tǒng)一調(diào)整為按照資源產(chǎn)品銷售額的5%征收資源稅。2011年出臺的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，明確了從價計征方式，標志著以從量計征改為從價計征為重點的改革向全國展開。2016年5月，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于資源稅改革具體政策問題的通知》，進一步明確資源稅計稅依據(jù)、適用稅率、優(yōu)惠政策及管理等政策。2019年8月，《中華人民共和國資源稅法》頒布，以法律的形式正式明確資源稅的稅目、稅率、計征方式、免征情形，自2020年9月1日起實施。
1.4.7 實行成品油稅費改革
2009年1月1日起，我國對成品油消費稅政策進行調(diào)整，主要涉及以下幾個方面：首先調(diào)高成品油消費稅單位稅額，調(diào)整后繼續(xù)實行從量定額計征，價內(nèi)征收；其次對特殊用途的成品油消費稅也進行了相應(yīng)調(diào)整，恢復對進口石腦油征收消費稅，其中對用作乙烯、芳烴類原料的進口石腦油已納消費稅予以返還，而對用作乙烯、芳烴類原料的國產(chǎn)石腦油則免征消費稅；暫緩對航空煤油征收消費稅。成品油稅費改革通過提高消費稅費單位稅額，有效發(fā)揮稅收杠桿作用來促進資源環(huán)境保護。
1.4.8 實施所得稅和增值稅等優(yōu)惠政策
為促進經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，2008年出臺了多項所得稅優(yōu)惠法律條款和政策，包括《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及其實施條例在內(nèi)的一系列規(guī)定提出了相關(guān)優(yōu)惠政策，對符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、公共污水處理、公共垃圾處理等企業(yè)的應(yīng)納所得稅允許不同比例的稅前扣除、減免和減半征收。2016年實施全面“營改增”后，增值稅在節(jié)能環(huán)保方面的作用也漸漸凸顯出來，主要體現(xiàn)在免稅和退稅等優(yōu)惠政策中，根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》（財稅〔2015〕78號），分別設(shè)置100%、70%、50%、30%四檔退稅比例對資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)實行即征即退政策。另外，對于車輛購置稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等，此階段也制定了一些優(yōu)惠政策。
1.4.9 推進排污費改稅改革
2012年我國在多個省份相繼開展排污費提標工作，其中，新疆將二氧化硫和化學需氧量排污費分別提升至1.2元/污染當量與1.4元/污染當量；黑龍江對二氧化硫征收標準做出調(diào)整。2013年北京、廣東等地也積極推進排污費改革。2014年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2008號），規(guī)定2015年6月前將全國廢氣中二氧化硫和氮氧化物的征收標準提高至不低于1.2元/污染當量，廢水中化學需氧量以及5項重金屬排污費征收標準提高至不低于1.4元/污染當量。調(diào)整后，我國廢水與廢氣污染物的排污費征收標準增長一倍左右，至此排污費改革取得了階段性的突破和進展。另外，“費改稅”改革逐步推進，2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第25次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，明確自2018年1月1日起正式開征環(huán)境保護稅。
1.4.10 發(fā)揮財政引導作用，推進PPP模式
2014年以來，從中央到地方，各級政府出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的相關(guān)政策文件，推進環(huán)境投融資市場化工作。2014年，財政部印發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）大力推廣PPP模式。2015年，財政部、原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），系統(tǒng)、全面地呈現(xiàn)水污染防治領(lǐng)域PPP實施路線圖。2016年10月，財政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），明確提出在垃圾處理和污水處理兩個領(lǐng)域開展PPP“強制”試點。同月，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城〔2016〕208號），從民間資本進入渠道到相關(guān)金融、土地、價費、稅收等方面提出了多項扶持政策。2017年，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部和原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號），要求對政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
2 生態(tài)環(huán)境財稅政策存在的不足
70多年來，環(huán)境財稅政策從無到有，逐步發(fā)展演化，截至目前已形成種類齊全、內(nèi)容豐富的政策體系，但當前我國生態(tài)環(huán)境問題依舊很嚴峻、污染防治攻堅任務(wù)艱巨，制定實施的一些財稅政策措施還有一定的不足，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。
2.1 生態(tài)環(huán)境財政支出力度和支出效率有待進一步加強
近年來財政生態(tài)環(huán)境支出絕對值不斷增加，但這也是我國總體經(jīng)濟水平不斷提高的一個結(jié)果，從相對水平看，并未實現(xiàn)大幅度增長。以中央財政為例，2010—2018年中央生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為4.6%～6.4%，但整體呈下降趨勢，從2010年的6.4%下降至2018年的4.8%，未隨著中央轉(zhuǎn)移支付力度的加大同步增大支出規(guī)模。我國環(huán)境保護本來就歷史欠賬多，加上新的環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，目前財政投入總量與環(huán)境治理資金需求之間仍有很大差距。另外，長期以來，財政生態(tài)環(huán)境資金重投資、輕效益的項目實施與管理方式，導致許多項目雖然有固定資產(chǎn)形成，但后期運行維護資金缺乏，不能有效發(fā)揮投資效益。不少地方為爭取財政資金只重項目立項建設(shè)，輕項目投產(chǎn)運行，造成環(huán)保設(shè)施建好后的實際使用率很低，造成資金浪費，拉低資金使用效益。
2.2 生態(tài)環(huán)境事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度尚不明確
由于我國目前實行的是分稅制財政管理體制，各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，因而生態(tài)環(huán)境財政投入也是由中央財政和地方財政分別給予支持。為了引導地方加大地方環(huán)境保護，中央層面設(shè)立大氣污染防治、水污染防治專項、土壤污染防治等覆蓋各環(huán)境要素的治理資金，通過轉(zhuǎn)移支付方式給予地方支持，但中央財政支持事項多以補助地方為主，承擔的環(huán)境事權(quán)相對較少。另外，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，當前環(huán)境管理體系奉行的是屬地管理原則，即各級地方政府應(yīng)對自己所管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，受地方保護主義干預，中央財政在面對跨區(qū)域、跨流域的治污需求時的調(diào)控能力較弱，在應(yīng)承擔環(huán)境事權(quán)的范疇內(nèi)未有明確的政策措施。
2.3 生態(tài)環(huán)境稅收政策體系仍需健全
《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》是在排污費的基礎(chǔ)上通過“稅負平移”所得到的，與排污費相比，其突出了稅法的強制性和無償性，具有更強的法律效力，執(zhí)法更具規(guī)范性，但在征收主體、納稅主體、征收范圍、征收管理等方面還存在著一些問題，有待進一步細化完善。一是環(huán)境稅的征收主體為稅務(wù)機關(guān)，而生態(tài)環(huán)境部門負責對污染物進行監(jiān)測管理，主體責任不明確，導致稅務(wù)部門在面對具體的污染行為時，缺乏有效的技術(shù)支持。二是環(huán)境稅的納稅人是直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，由此不難推出，不直接向環(huán)境排放污染物的以及自然人排放污染物的，都無須承擔繳納環(huán)境保護稅的義務(wù)。三是即便在工業(yè)源污染物方面，應(yīng)稅污染物僅包括大氣、水、固體廢物和噪聲四種污染物，只是平移了排污費的污染物范圍，其他諸如二氧化碳等污染物并未計入征收范圍。且環(huán)境稅的稅率較低，導致繳納環(huán)境保護稅比控制生產(chǎn)、節(jié)能減排的成本更低，未能真正約束企業(yè)合法合規(guī)排污。四是一些涉及環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策盡管種類多，但內(nèi)容復雜、不易掌握。僅企業(yè)所得稅優(yōu)惠就包括稅前扣除、減免和減半征收等形式，每項優(yōu)惠措施的對象和適用情形都不同，容易導致企業(yè)所得稅抵扣鏈條斷裂、征管漏洞增多和成本增加等問題。一些需要長期執(zhí)行的優(yōu)惠政策沒有在稅法中明確列出，只是以部門規(guī)章或者臨時性的政策規(guī)定方式出臺，并且缺乏實施力強的詳細細則，更增加了企業(yè)繳納和稅收部門征收的難度。
3 新時期生態(tài)環(huán)境財稅政策優(yōu)化建議
3.1 增加財政“211節(jié)能環(huán)保”科目支出規(guī)模
從中央和地方兩個層面同時增加財政“211節(jié)能環(huán)保科目”預算支出規(guī)模，建立生態(tài)環(huán)境保護財政投入的動態(tài)增長機制。中央層面加大對水、大氣、土壤、生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善顯著以及生態(tài)系統(tǒng)修復保護成效顯著地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付激勵，加大對當前重點區(qū)域、重點流域、城市群以及水、大氣、土壤、固體廢物、生態(tài)修復等環(huán)境短板領(lǐng)域的支撐，加強對跨區(qū)域、跨流域等重大規(guī)劃實施、重大項目建設(shè)、重大政策實施、環(huán)境保護薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域等方面的引導，確保資金投向與未來階段環(huán)境短板攻堅重點任務(wù)的一致性。建立常態(tài)化穩(wěn)定的資金來源渠道，加大政府生態(tài)環(huán)境投入規(guī)模和引導力度，將成品油消費稅增量的10%和一定比例的彩票公益金、土地出讓收益等用于生態(tài)環(huán)境保護，形成穩(wěn)定的資金來源渠道，增強重大環(huán)保項目資金保障力度。加大中央環(huán)保督察和環(huán)保專項督察力度，倒逼地方加大投入，推進地方落實環(huán)保責任。
3.2 健全事權(quán)與支出責任相匹配的財政支付體系
環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權(quán)，在合理劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，通過轉(zhuǎn)移支付或其他財政手段支持政府事權(quán)范圍內(nèi)的項目。明確中央和地方財政支出責任，制定實施生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案，除全國性、重點區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務(wù)外，主要由地方財政承擔環(huán)境治理支出責任。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，在進一步理順中央與地方收入劃分和完善轉(zhuǎn)移支付制度改革中統(tǒng)籌考慮地方環(huán)境治理的財政需求。完善轉(zhuǎn)移支付制度，中央財政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的同時，在地方支出能力不足的領(lǐng)域和區(qū)域，加大補助力度，尤其向中西部經(jīng)濟薄弱地區(qū)傾斜，實現(xiàn)環(huán)境保護投入覆蓋均等化。
3.3 完善環(huán)境保護稅和稅收優(yōu)惠政策
根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）各國的經(jīng)驗，我國應(yīng)適當細化環(huán)境保護稅目、提高征收稅率。現(xiàn)行的四類征稅污染物并未全面覆蓋環(huán)境中存在的主要污染物，未來可根據(jù)具體情況，對污染防治任務(wù)較重、技術(shù)達到標準成熟的稅目開征環(huán)境保護稅，擴大征稅范圍。設(shè)定合理稅率，給予地方政府一定自主權(quán)，根據(jù)當?shù)匚廴疚锱欧帕亢统惺芰υO(shè)定適應(yīng)本地區(qū)的環(huán)境稅率，使企業(yè)繳納的稅費能夠彌補企業(yè)的排污行為給環(huán)境造成的損失。完善協(xié)同征管機制的相關(guān)法律，明確稅務(wù)部門與生態(tài)環(huán)境部門的權(quán)力和義務(wù)，明確兩者在稅收征管過程中的責任劃分，建立跨部門考核制度，促進兩部門的協(xié)同合作。在涉及生態(tài)環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策方面，進一步完善優(yōu)惠體系，整合相似優(yōu)惠政策，構(gòu)建可充分發(fā)揮作用的稅收優(yōu)惠體系，形成覆蓋技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、環(huán)保服務(wù)提供和環(huán)境產(chǎn)品生產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)品消費等環(huán)節(jié)的完整優(yōu)惠鏈條，使優(yōu)惠形式和內(nèi)容易掌握、易操作，對于一些需要長期執(zhí)行的稅收優(yōu)惠政策在稅法中明確列出。
3.4 建立基于環(huán)境績效的財政資金分配機制
按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，全面建立大氣污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、重點生態(tài)保護修復治理等專項資金績效評價制度，對財政專項資金支持的項目開展常態(tài)化的績效評價，提高資金使用效益。建立基于績效的專項資金分配機制與獎懲機制，在環(huán)境保護專項資金分配中建立競爭立項與因素分配相結(jié)合的資金分配方式，將項目實施成效與地方資金安排、項目投資補助額度、競爭立項等掛鉤，建立聯(lián)動機制，對超額完成治理目標的給予獎勵，未完成目標的扣回財政資金或削減以后年度預算。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
