環(huán)保綜合督查要緊扣環(huán)境質(zhì)量根本
岳建華，環(huán)境科學(xué)碩士、工商管理碩士、環(huán)境工程博士，研究員。長期從事環(huán)境管理與科研工作。歷任海南省國土環(huán)境資源廳處長、海南省環(huán)境科學(xué)研究院（環(huán)境監(jiān)測中心站）院長（站長）、原國家環(huán)？偩秩A南環(huán)境保護督查中心副主任、環(huán)境保護部華南環(huán)境科學(xué)研究所所長等職，現(xiàn)任環(huán)境保護部華南環(huán)境保護督查中心主任、黨組書記。
當(dāng)前中央環(huán)保督察力度加大，從督企轉(zhuǎn)為督政意義重大。環(huán)境保護部華南環(huán)境保護督查中心3年前開展了環(huán)保綜合督查工作，積累了一些經(jīng)驗。我們想知道，環(huán)保綜合督查工作取得了哪些成效？如何抓住督政這一核心繼續(xù)開展好督查工作？
對話人：環(huán)境保護部華南環(huán)境保護督查中心主任岳建華
采訪人：本報記者梁雅麗
環(huán)保綜合督查工作的開展對環(huán)境管理來說有哪些意義？
■有效推動了大環(huán)保工作機制的初步建立，提升了隊伍能力和綜合素質(zhì)
中國環(huán)境報：華南地區(qū)3年前先行先試開展了環(huán)保綜合督查工作。目前，5個省區(qū)綜合督查取得了哪些進展和成效？
岳建華：2013年5月，第一個環(huán)保綜合督查試點在湖南省株洲市啟動；2014年，廣東佛山、廣西梧州、湖北鄂州相繼開展了綜合督查的再探索、再實踐，積累了一些良好的“環(huán)保督政”經(jīng)驗。2014年12月，環(huán)境保護部出臺《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》，綜合督查正式在全國范圍內(nèi)推廣。華南片區(qū)也在轄區(qū)內(nèi)的十堰、常德、揭陽、桂林、？诘5個城市全面開展綜合督查，并且取得了實實在在的效果，開展綜合督查的城市環(huán)境保護工作水平大幅提升，環(huán)境質(zhì)量得到有效改善。
3年來，華南5個省區(qū)的工作各有特色。湖北省的工作力度非常大，由省政府下發(fā)環(huán)保綜合督查通知，組織省直部門成立綜合督查組。對綜合督查發(fā)現(xiàn)的88個環(huán)境問題進行全省通報，對15個環(huán)境問題移送省紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，對9個地方政府負(fù)責(zé)人進行了約談，并實施了全省最大強度的限批。
湖南省強化環(huán)境保護責(zé)任落實，省委、省政府在2015年第一季度率先出臺了《湖南省環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定（試行）》和《湖南省重大環(huán)境問題（事件）責(zé)任追究辦法（試行）》，這是全國首個省委、省政府發(fā)布的環(huán)保責(zé)任追究辦法。廣東省強化環(huán)境管理機制建設(shè)，先后有5個地市成立環(huán)委會，8個市區(qū)成立“環(huán)保警察”。尤其是佛山的“大環(huán)保”模式逐步在全省推廣，并取得實效。
廣西壯族自治區(qū)加大信息公開力度，全區(qū)101個突出環(huán)境問題在主流媒體上公開，并以“問題書”的形式通報各地主要領(lǐng)導(dǎo)。廣西制定的依法督政、環(huán)保綜合督查三年工作方案、移動執(zhí)法體系建設(shè)等3個文件已推廣各地學(xué)習(xí)和借鑒。
海南省完成了全省生態(tài)紅線劃定，“多規(guī)合一”試點工作取得了初步成效。
中國環(huán)境報：環(huán)保綜合督查的大膽創(chuàng)新與成功實踐，加快了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的步伐與進度。請您談?wù)剬?年綜合督查實踐經(jīng)驗的看法和體會？
岳建華：2013年，“請環(huán)保局長下河游泳”事件曾在網(wǎng)上鬧得沸沸揚揚。這個事件可以非常直觀地反映出當(dāng)時大家對環(huán)保工作的認(rèn)識：環(huán)保就是環(huán)保部門的事。通過這幾年綜合督查的推進，環(huán)保督查從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變；從環(huán)保部門“單打獨斗”向督促各相關(guān)職能部門的責(zé)任落實轉(zhuǎn)變；從“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的末端治理，向把脈問診環(huán)保決策、措施和落實的全過程轉(zhuǎn)變。正是這些轉(zhuǎn)變，起到了潤物細無聲的效果，地方政府和各級職能部門切實感受到了責(zé)任和壓力。同時，通過綜合督查，有的地方已經(jīng)嘗到了環(huán)保與發(fā)展雙贏的甜頭，抓環(huán)保的積極性高漲。如在綜合督查推動下，廣東省佛山市以環(huán)保倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，在當(dāng)前經(jīng)濟下行的大環(huán)境下，GDP增長反而穩(wěn)定在8%以上。國家行政學(xué)院把佛山模式納入教材，成為示范案例。
華南地區(qū)在3年的先行先試中，總結(jié)出了“以環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點”、“宏觀掌握、中觀剖析、微觀徹查”等一些具體的工作方法，得到了社會各界的高度評價，也得以在全國的綜合督查工作中推廣。
除了推進地方政府環(huán)境履責(zé)意識轉(zhuǎn)變以外，我認(rèn)為綜合督查還取得了以下兩方面作用：
一是理順了機制。綜合督查有效推動了“政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、其他部門齊抓共管”的大環(huán)保工作機制的初步建立。如湖北省十堰市，市縣相繼成立了由黨委書記掛帥的環(huán)委會，漢江干流十堰段、丹江口水庫水質(zhì)常年保持Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)。湖南省常德市和廣西壯族自治區(qū)桂林市建立了環(huán)境保護“一崗雙責(zé)”和行政過錯責(zé)任追究機制；海南省？谑谐雠_了“多規(guī)合一”改革實施方案，消除了規(guī)劃“打架”的弊端；廣東省揭陽市成立了環(huán)保警察，啟動公安、環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機制等。
二是提升了能力。以“督政”為核心的中央環(huán)保督察和綜合督查，對環(huán)保機構(gòu)、隊伍的要求要高于普通環(huán)保工作和常規(guī)的督查行動。通過綜合督查，一方面提升了自身隊伍能力，為中央環(huán)保督察積累了經(jīng)驗，儲備了力量；另一方面提升了地方環(huán)保隊伍的綜合素質(zhì)，為地方全面開展地市綜合督查奠定了基礎(chǔ)。同時，綜合督查督促了地方明確部門職責(zé)、指導(dǎo)履職方法，推動解決了熱點和難點問題，提高了地方環(huán)境監(jiān)管能力。此外，通過綜合督查發(fā)現(xiàn)基層監(jiān)管能力建設(shè)薄弱的問題引起了地方政府的高度重視，一些基層環(huán)保部門的機構(gòu)、編制難題也得到了部分解決。如十堰市增加環(huán)保編制48人，新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作站42個；揭陽市82個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）先后設(shè)立環(huán)保辦；？谑4個區(qū)環(huán)保局列入?yún)^(qū)政府工作部門，確立執(zhí)法資格。
開展好環(huán)保綜合督查的關(guān)鍵是什么？
■緊扣環(huán)境質(zhì)量這個根本，抓住督政這個核心，牢筑執(zhí)法聲威這個基礎(chǔ)，依靠各方合力這個后盾
中國環(huán)境報：中央環(huán)保督察政策對今后“十三五”環(huán)保工作提出了新期望與新要求，是對環(huán)保綜合督查的全面升級。如何抓住督政這個核心開展好環(huán)保綜合督查工作？
岳建華：實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。我覺得，我們應(yīng)該從環(huán)保綜合督查的第一線工作中總結(jié)經(jīng)驗，尋找答案，并且將綜合督查的經(jīng)驗、方法進行繼承、發(fā)揚。華南片區(qū)幾個省綜合督查工作開展得早，經(jīng)驗豐富，體會深刻。梳理這3年來的探索實踐，我覺得關(guān)鍵還是要重點抓好以下4個方面。
第一，要緊扣環(huán)境質(zhì)量這個根本。始終堅持把改善環(huán)境質(zhì)量作為工作的出發(fā)點和落腳點。一方面，掌握地方環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀和變化趨勢，追本溯源，找出需要解決的突出環(huán)境問題。如將少數(shù)河流水質(zhì)差、部分河流水質(zhì)反復(fù)、個別空氣環(huán)境質(zhì)量污染因子濃度高等問題，作為十堰綜合督查需要解決的突出環(huán)境問題；將集中式飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險隱患突出、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重導(dǎo)致洞庭湖水質(zhì)下降、磚瓦行業(yè)大氣污染突出等問題，作為常德綜合督查需要解決的突出環(huán)境問題；將練江水質(zhì)嚴(yán)重污染長期未得到改善、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后等問題，作為揭陽綜合督查需要解決的突出環(huán)境問題；將城市空氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降作為桂林綜合督查需要解決的突出環(huán)境問題；將城市內(nèi)河污染嚴(yán)重作為海口綜合督查需要解決的突出環(huán)境問題。
另一方面，將環(huán)境質(zhì)量改善作為綜合督查和地方整改的最終目標(biāo)。如佛山市在綜合督查推動下，2014年全市PM10和PM2.5的濃度分別降至66微克/立方米和45微克/立方米，比2013年同期分別下降21%和15%，在廣東省各市中PM10降幅名列前茅；全市首批實施“一河一策”的42條劣Ⅴ類重點整治河涌已有19條基本達到Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)。
第二，要抓住督政這個核心。一是做好頂層設(shè)計。引導(dǎo)地方政府建立“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”制度，并將其納入政府績效考核指標(biāo)體系，把環(huán)保工作與推動干部建設(shè)相結(jié)合，使落實環(huán)保主體責(zé)任成為下級政府和各級職能部門的剛性約束。
二是厘清部門職責(zé)。如，在三亞內(nèi)河污染督查中，我們運用綜合督查的方法，督促市政府理順了三亞水污染防治的管理體制，將污水管網(wǎng)及泵站建設(shè)、管理和維護等職責(zé)由水務(wù)部門移交住建部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，改變了原來“建管分離”、推諉扯皮的局面，整治工作初見成效。
三是運用督政手段。對于確實重視不夠、整改不力的地方政府，充分利用公開約談、媒體曝光、區(qū)域限批、掛牌督辦、責(zé)任追究等手段，提高督查效能。
四是建立長效機制。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級等需要長期解決的問題，不能簡單粗暴“一刀切”，需要建立和運行督查長效機制。如華南環(huán)保督查中心開展玉林市督政工作時，對跨界河流污染整治、工業(yè)園區(qū)清理整頓、環(huán)保能力建設(shè)等問題，并未嚴(yán)格限定整改時限，而是建立跟蹤督查、督辦聯(lián)動等長效機制，既確保督政效果，又避免引發(fā)經(jīng)濟和社會問題。
第三，要筑牢執(zhí)法聲威這個基礎(chǔ)。打鐵還需自身硬，鐵面執(zhí)法、鐵腕治污，是樹立環(huán)保權(quán)威、推動工作的根基。一是堅持以典型環(huán)境違法案件為突破點。如廣東揭陽（廣東泰都、廣東國鑫）兩個鋼廠存在燒結(jié)機未建脫硫設(shè)施、二氧化硫嚴(yán)重超標(biāo)，未批先建、擅自成倍擴大產(chǎn)能等多年頑疾，經(jīng)過綜合督查的多次現(xiàn)場督查督辦，迫使地方政府痛下決心整改。目前，揭陽市已對兩個鋼廠連續(xù)實施4次按日計罰，兩家企業(yè)的燒結(jié)機脫硫設(shè)施建設(shè)進展順利，6名相關(guān)責(zé)任人和直接責(zé)任人被行政拘留。
二是堅持以突出環(huán)境問題為突破點。如對粵東練江流域污染開展的督查，得到了黨中央國務(wù)院的重點關(guān)注。目前，經(jīng)廣東省人民政府同意，出臺了《廣東省環(huán)境保護廳關(guān)于練江流域水環(huán)境綜合整治方案（2014～2020年）》，揭陽市已啟動關(guān)停印染企業(yè)、建設(shè)分散型污水處理設(shè)施等工作開展練江整治。
三是堅持以群眾關(guān)注熱點為突破點。如在？诰C合督查工作中，中心多次督促群眾反映強烈、屢遭投訴的港澳開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)性污染問題的解決，促使？谑袑χ攸c結(jié)構(gòu)性污染企業(yè)開展集中約談，加強港澳開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)性污染問題的整治，市區(qū)兩級多次行動，有效改善了周邊的畜禽養(yǎng)殖、違法亂建等污染狀況。
第四，要依靠各方合力這個后盾。一是注重與地方政府形成合力。督查實踐表明，強化與各督查城市政府部門的積極溝通，能有效促使其及時改變認(rèn)識、打消疑慮，積極配合綜合督查。多地黨委“一把手”、政府“一把手”親自聽取督查情況報告，部署整改工作開展，并帶領(lǐng)市環(huán)保局主要負(fù)責(zé)人赴華南督查中心匯報整改落實情況。
二是注重與地方環(huán)保形成合力。在綜合督查工作中，要進一步強化與省廳的督辦聯(lián)動機制。省廳配合督查中心提供地方環(huán)境質(zhì)量變化和環(huán)？己私Y(jié)果等環(huán)境信息，督查中心聯(lián)合省廳和地方各級環(huán)保部門開展專項執(zhí)法督查行動，形成執(zhí)法合力。
三是注重與媒體曝光形成合力。練江流域環(huán)境污染專項督查、揭陽鋼鐵廠“頑疾”督辦、海南省三亞內(nèi)河污染調(diào)查中，都充分發(fā)揮了媒體曝光的力量，將環(huán)保壓力傳導(dǎo)至地方政府。
四是與公眾參與形成合力。繼？诰C合督查開通全國首個綜合督查微信公眾號之后，華南環(huán)保督查中心在常德綜合督查中繼續(xù)探索新媒體參與，接受群眾投訴舉報，大力加強公眾參與，效果明顯。
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