環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理更需協(xié)同共治
黨的十八屆五中全會提出：“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。”習(xí)近平總書記在說明中指出，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)。我們想知道，為何單獨將省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理？落實這一制度設(shè)計面臨哪些障礙？還有哪些配套措施需要跟進？
對話人：國家行政學(xué)院公共管理教研部公共
部門人力資源教研室主任宋世明
采訪人：本報記者李瑩
為何實施省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理？
■遏制地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，強化環(huán)境執(zhí)法效力
中國環(huán)境報：黨的十八屆五中全會提出，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是在什么樣的背景下產(chǎn)生的？
宋世明：實行省以下環(huán)保部門監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理主要有兩大現(xiàn)實背景。一方面，這是加強環(huán)境保護工作的需要。改革開放以來，雖然我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但公眾環(huán)境意識卻十分薄弱，我國的空氣、水、土壤等面臨嚴(yán)峻的污染挑戰(zhàn)。近年頻繁發(fā)生的霧霾天氣成為公眾的心肺之患，因此，公眾迫切盼望扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量。黨中央、國務(wù)院越來越認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護工作的重要性，不斷加大環(huán)保力度，密集發(fā)布了一系列政策文件。“大氣十條”、“水十條”的出臺加快了大氣污染、水污染治理的步伐；最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的頒布使環(huán)境違法入刑有了抓手；新環(huán)保法及4個配套辦法的相繼實施為環(huán)境執(zhí)法增添了新的利劍；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》真正讓地方政府重新審視環(huán)境管理責(zé)任。而此次五中全會提出的“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，則是對現(xiàn)行環(huán)境管理體制的改革和突破，反映出中央完善體制機制，著力改善環(huán)境質(zhì)量的決心。
另一方面，這是將事中﹑事后監(jiān)管做實的需要。監(jiān)管者、市場主體、監(jiān)管方式是現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的三大基本元素。就監(jiān)管者這一基本元素而言，“法無授權(quán)不可為”，“法有規(guī)定必須為”，著力點在于優(yōu)化監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管資源、監(jiān)管隊伍配置框架，切入點在于改革監(jiān)管執(zhí)法體制，切實為提高監(jiān)管能力掃清體制障礙。此次省以下環(huán)保部門監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，屬于改革監(jiān)管執(zhí)法體制，落實部門市場監(jiān)管責(zé)任和屬地政府責(zé)任的需要。
中國環(huán)境報：現(xiàn)行的地方環(huán)保管理體制存在什么弊端？
宋世明：應(yīng)該看到，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。在長期以GDP為導(dǎo)向的政績考核制度慣性作用下，一些地方政府仍存在為了經(jīng)濟發(fā)展?fàn)奚h(huán)境、篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的問題。
鑒于此，有必要實施省以下環(huán)境監(jiān)測垂直管理，避免地方干擾，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的正確性和真實性。對省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實施垂直管理，有利于實現(xiàn)監(jiān)測規(guī)則的統(tǒng)一﹑實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，促進監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法公平公正；有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性、震懾力，避免地方政府保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。
中國環(huán)境報：為什么僅對監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實施垂直管理？
宋世明：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，這是全部問題的關(guān)鍵。
對監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實施垂直管理的實質(zhì)是促使縣市政府更好地落實環(huán)境保護責(zé)任，而不是由省級政府代替縣市政府履行環(huán)境保護責(zé)任。
特別值得指出的是，仔細(xì)研讀習(xí)近平總書記對“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”的說明，發(fā)現(xiàn)這項改革實際上是垂直管理、雙重管理、地域管理三位一體。所謂垂直管理，是指省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行垂直管理，由省級環(huán)保機構(gòu)直接管理市（地）縣監(jiān)察監(jiān)測機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費；所謂雙重管理，是指市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保機構(gòu)不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)；所謂的地域管理，指的是各級政府政府為履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任而實施的綜合管理。
如果全面實行垂直管理，按照權(quán)責(zé)一致的法治原則，省以下地方政府就可以擺脫環(huán)境保護責(zé)任。“手掌再大捂不住天”，即使省級政府公共管理能力再高，也難以包攬省內(nèi)所有的環(huán)境管理公共事務(wù)。所以，生態(tài)環(huán)境保護工作必須實施分級管理，各級政府依法履行各自的職責(zé)，省級以下政府絕不能推卸其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)。
總之，只將環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，而不是將整個環(huán)保系統(tǒng)實行垂直管理，一方面，倒逼地方政府落實其環(huán)保管理責(zé)任；另一方面，也能夠遏制地方保護主義，強化環(huán)境執(zhí)法效力。
垂直管理會不會影響地方環(huán)境保護職責(zé)履行？
■要突破思維局限，認(rèn)識并逐漸適應(yīng)現(xiàn)代政府的事中、事后監(jiān)管方式
中國環(huán)境報：監(jiān)管執(zhí)法目前是地方最為重要的監(jiān)管手段，也是很多地方落實環(huán)保責(zé)任的重要抓手，如果將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，會不會影響地方環(huán)境保護職責(zé)履行？
宋世明：這個問題反映了很多地方政府、監(jiān)管部門長期抱有的傳統(tǒng)監(jiān)管觀。過去，一提到監(jiān)管就是執(zhí)法，就是監(jiān)察，沒有別的。所以，許多地方環(huán)保部門工作人員認(rèn)為，一旦監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法上收至省環(huán)保廳，就沒有監(jiān)管手段了。毋庸置疑，環(huán)境執(zhí)法確實是目前最為直接的環(huán)境管理手段，在糾正環(huán)境違法行為、打擊環(huán)境犯罪方面發(fā)揮了重要作用。這種傳統(tǒng)的履職方式，也是目前很多環(huán)保部門用得最為熟悉、最習(xí)以為常的監(jiān)管手段。但是，我們需要突破思維局限，認(rèn)識并逐漸適應(yīng)現(xiàn)代政府的事中、事后監(jiān)管方式。事實上，除了執(zhí)法這種監(jiān)管方式之外，至少還存在其他6種方式。
一是借助風(fēng)險管理監(jiān)管。如何解決有限的監(jiān)管資源與相對無限的監(jiān)管對象之間的矛盾？只有借助風(fēng)險分類，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)制導(dǎo)，定向監(jiān)管。風(fēng)險評估、風(fēng)險警示、定向監(jiān)管是風(fēng)險管理的3個基本環(huán)節(jié)；鶎迎h(huán)保部門可以通過對數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分析比對，確定嫌疑企業(yè)，并將相關(guān)情況通報環(huán)境執(zhí)法人員。相對于執(zhí)法監(jiān)管這種事后監(jiān)管方式，借助風(fēng)險管理監(jiān)管屬于事中監(jiān)管。雖然目前很多地方環(huán)保部門對這種監(jiān)管方式還不熟悉，但這是國際上通行的監(jiān)管方式，環(huán)保部門要學(xué)習(xí)適應(yīng)。
二是科學(xué)的雙隨機抽查。地方政府組織的多部門聯(lián)合雙隨機抽查，并不需要立刻做出處罰決定，可以將抽查結(jié)果移送給環(huán)境執(zhí)法部門。
三是行政指導(dǎo)。地方的環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)有問題，環(huán)保部門要以服務(wù)之心行監(jiān)管職權(quán)。為企業(yè)梳理存在的問題，邀請市場主體平等探討相關(guān)問題及解決對策。行政指導(dǎo)也是環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的重要手段。
四是依據(jù)強制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。國際慣例表明，最有效的事中﹑事后監(jiān)管方式是依法確定強制性標(biāo)準(zhǔn)，然后依法行政，依法監(jiān)管，F(xiàn)在除了國家標(biāo)準(zhǔn)，很多地方都有立法權(quán)，可以制定符合地方特點的當(dāng)?shù)丨h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。地方指定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)后，由環(huán)境執(zhí)法部門據(jù)此執(zhí)法，也是一種有效的監(jiān)管手段？傊胤秸穆穆毞绞揭l(fā)生根本性改變，只能通過執(zhí)法進行監(jiān)管。
五是利用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)管。這種監(jiān)管方式是從大容量的市場主體信息中挖掘出有價值的數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供決策支持。地方政府可以推動環(huán)保部門與工商、稅務(wù)、銀行等部門合作，創(chuàng)造性地對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行挖掘，將問題企業(yè)的數(shù)據(jù)直接移送給環(huán)境執(zhí)法隊伍。
六是運用信用監(jiān)管。在這方面，地方政府、地方環(huán)保部門大有可為。在事中監(jiān)管后，地方政府推動統(tǒng)一的信用監(jiān)管平臺建設(shè)，包括環(huán)保部門在內(nèi)的政府部門，可以對失信者聯(lián)合懲戒。通過這種方式倒逼企業(yè)再不敢違法排污。
總而言之，政府監(jiān)管方式不能再停留于規(guī)則內(nèi)的選擇上，即僅僅調(diào)整執(zhí)法主體；而應(yīng)重視規(guī)則間的選擇，即不斷創(chuàng)新挖掘除監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法以外的監(jiān)管方式。改革現(xiàn)有的思維模式和監(jiān)管方式是對所有的監(jiān)管部門，尤其是對地方政府、各級地方環(huán)保部門的巨大挑戰(zhàn)。地方環(huán)保部門的監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力上收可以倒逼地方政府、地方環(huán)保部門挖掘多種事中、事后監(jiān)管方式。監(jiān)管部門要更新思路，按照現(xiàn)代政府治理之道，創(chuàng)新事中﹑事后監(jiān)管方式。
中國環(huán)境報：目前，落實省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理的主要障礙是什么？
宋世明：正如剛剛所談，履職方式的轉(zhuǎn)變非常困難。習(xí)慣的力量是巨大的，習(xí)慣成自然。目前面臨的最大挑戰(zhàn)，就是地方政府、環(huán)保部門傳統(tǒng)的、習(xí)以為常的履職方式需要轉(zhuǎn)變。
落實垂直管理需要哪些配套措施？
■最關(guān)鍵的是政府與社會共治，讓地方政府更加自覺、自愿、主動地推進生態(tài)文明建設(shè)
中國環(huán)境報：垂直管理是個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。要落實好垂直管理，需要哪些頂層制度設(shè)計？
宋世明：有人這樣形容不成功的改革，改革前是切膚之愛，失敗后是錐心之痛。要避免這種冰火兩重天的狀況，需要在政策實施時做好一攬子頂層設(shè)計。主要體現(xiàn)在以下4個方面：
一是結(jié)構(gòu)層面。結(jié)構(gòu)決定功能。在結(jié)構(gòu)設(shè)計時要考慮管理能力、管理資源，具體問題具體分析。比如，轄區(qū)太小可以跨區(qū)域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，提高資源利用效率。
二是權(quán)力配置層面。行政權(quán)力是行政管理的靈魂。無論是監(jiān)測還是監(jiān)察執(zhí)法，都存在行政權(quán)力配置問題。比如，每個省都會有執(zhí)法總隊和分隊，落實垂直管理時，要充分考慮到行政處罰權(quán)的分配。
三是人力資源配置層面。人崗匹配是核心。領(lǐng)導(dǎo)班子配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置、編制與職能匹配﹑提高公務(wù)員隊伍專業(yè)化水準(zhǔn)，都是需要充分考慮的問題。
四是文化層面。人心的凝聚是機構(gòu)隊伍融合的“筋腱”。垂直管理之前，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測隊伍作為基層公務(wù)員，與地方有著千絲萬縷的聯(lián)系，其行動出發(fā)點也多從地方考慮。坦白地說，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行垂直管理后，多方多層次的利益糾葛使然，要通過行政文化的重新塑造，增強執(zhí)法隊伍的向心力。
中國環(huán)境報：落實垂直管理還需要哪些措施進行配套，如資金、人員等？
宋世明：實行垂直管理后，確實需要配套措施，但資金、人員不是最主要的問題。
從現(xiàn)代政府治理的角度考慮，最關(guān)鍵的配套應(yīng)該是政府與社會共治，讓地方政府更加自覺、自愿、主動地推進生態(tài)文明建設(shè)。歸納起來，推動生態(tài)文明建設(shè)主要有3方面動力。一是自動，即地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志自覺﹑自發(fā)履行環(huán)保職責(zé)。作為公務(wù)員應(yīng)深刻認(rèn)識到環(huán)境質(zhì)量改善是人民群眾的共同期待，積極開展環(huán)保工作，改善環(huán)境質(zhì)量。二是互動，即自然條件相似的地區(qū)之間相互比較。在重視生態(tài)環(huán)保建設(shè)的今天，這種比較更能調(diào)動大家的積極性。三是他動，即通過管理體制調(diào)整推動生態(tài)文明建設(shè)工作順利開展。十八屆五中全會提出的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理就是他動的嘗試。要更好地推動生態(tài)文明建設(shè)，還要在自動和互動上下功夫。自動方面，要提高地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識，這種自動往往需要一定的外在刺激；臃矫妫浞终{(diào)動比較的力量，讓競爭成為綠色發(fā)展的動力。
基于以上分析，目前垂直管理最大的配套措施應(yīng)是增強互動的力量，具體做法是至少在省一級層面將所有原始監(jiān)測數(shù)據(jù)在同一個平臺上向公眾公開發(fā)布。我們強調(diào)數(shù)據(jù)公開，是指將政府掌握的，除國家秘密、商業(yè)信息、個人隱私以外的信息公開。公共管理的所有原始數(shù)據(jù)全部向全社會公開，而不僅僅是信息公開。
向社會公布所有的環(huán)境數(shù)據(jù)后，結(jié)果可想而知。一方面，具有可比性地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)開始了除經(jīng)濟發(fā)展競爭外的第二個競爭舞臺，這種競爭將成為一種可持續(xù)生態(tài)環(huán)保的動力；另一方面，數(shù)據(jù)公開后，民眾可以直接對損害生態(tài)環(huán)境的市場主體進行監(jiān)督。監(jiān)管者有打盹的時候，而利益相關(guān)方永遠沒有打盹的時候，他們最關(guān)心自己的合法權(quán)利。
現(xiàn)代政府要實現(xiàn)與公眾的協(xié)同共治，能夠“兩線作戰(zhàn)”，即善于運用現(xiàn)代治理方略，如透明、協(xié)作、參與等，不僅按照層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，而且依靠各種合作伙伴建立橫行的行動線，盡快熟悉并擅長戰(zhàn)略管理、沖突管理、績效管理等。
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