專訪廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處處長洪建武： “建議試點配額與全國配額以合理比例兌換”
自2013年起，按照國家發(fā)改委的部署，北京、深圳、上海、重慶、天津、廣東和湖北7個碳排放權(quán)交易試點陸續(xù)開市。其中，廣東是率先嘗試配額有償發(fā)放與定期拍賣機制的，也是將免費分配與有償分配相結(jié)合的唯一試點，其2年來的鮮花與荊棘也將為全國碳市的建立提供獨特的經(jīng)驗。
全國碳市將于2017年啟動，試點配額能否繼續(xù)使用或如何與全國配額兌換是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處處長洪建武在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道專訪時表示，“對于試點地區(qū)已發(fā)配額，特別是采取配額有償發(fā)放的試點，控排企業(yè)和投資機構(gòu)在一級市場競拍中已付出較高成本，建議國家統(tǒng)籌考慮試點地區(qū)實際情況，以較為合理的比例，最好是1：1的比例兌換試點已發(fā)配額。”
此外，洪建武建議，“在試點市場向全國市場過渡時期，國家可考慮先選取7個試點均納入或者多個試點已納入的控排行業(yè)，比如電力、水泥、鋼鐵等基礎(chǔ)工作較好的行業(yè)，先行制定統(tǒng)一的碳排放信息報告指南和方法學(xué)、核查工作規(guī)范、配額分配方法等，為2017年全國統(tǒng)一碳市的建立提供實踐依據(jù)”。
優(yōu)化配額分配方案與有償發(fā)放機制
2013年12月19日，廣東省正式啟動碳排放權(quán)交易市場，并將電力、水泥、石化、鋼鐵行業(yè)的202家企業(yè)和40家新建項目企業(yè)納入了首批碳排放權(quán)管理和交易范圍。
在7個試點地區(qū)中，廣東和湖北作為省級試點，皆采用了配額競拍機制，但不同的是，廣東省的配額分配是免費和有償發(fā)放相結(jié)合，而湖北試點拍賣標(biāo)的的來源為政府預(yù)留配額，而不是企業(yè)的分配配額。因此，廣東是率先嘗試配額有償發(fā)放與定期拍賣機制的，也是將免費分配與有償分配相結(jié)合的唯一試點，根據(jù)兩年的實踐檢驗和市場運行情況，廣東省發(fā)改委對配額有償發(fā)放政策先后進行了兩次較大的優(yōu)化調(diào)整。
開市首年，根據(jù)《2013年度廣東省碳排放配額有償發(fā)放公告》，4個行業(yè)有償配額比例均為3%，同時強制要求控排企業(yè)購買有償配額，競拍底價為60元/噸；首年履約后，《廣東省2014年度碳排放配額分配實施方案》針對使用基準(zhǔn)線法分配配額的企業(yè)采用預(yù)發(fā)配額方式，并將電力行業(yè)有償配額比例提高至5%，同時，允許控排企業(yè)自愿購買有償配額，一年內(nèi)分4次競拍，競拍底價分別擬定為25元/噸、30元/噸、35元/噸、40元/噸；今年第二次履約完成后，《廣東省2015年度碳排放配額分配實施方案》則在維持配額預(yù)發(fā)與有償配額自愿購買的基礎(chǔ)上，取消了競拍底價的設(shè)置。
廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，配額分配機制設(shè)計是碳市運行的核心，廣東試點配額分配機制的優(yōu)化調(diào)整主要包涵六方面內(nèi)容。
首先，將有償配額的強制購買優(yōu)化為自愿購買。在碳市運行首年，廣東特別要求企業(yè)先購買3%的有償配額，才能夠獲得97%的免費配額。換句話說，通過拍賣獲得有償配額，控排企業(yè)才能獲得參與碳交易的“入場券”。這種所謂的“門票制度”在實施中，暴露了一些問題，其中最大的問題是，占用了企業(yè)相當(dāng)一部分生產(chǎn)經(jīng)營資金，也在一定程度上提高了企業(yè)參與碳市場的門檻。廣東省發(fā)改委在碳市首年履約后，就進行了“去門檻化”，企業(yè)可根據(jù)需求決定是否購買配額。
其次，逐步提高有償配額比例。受經(jīng)濟下滑影響，電力行業(yè)2014年發(fā)電小時數(shù)相對于前三年平均數(shù)下降約三成，造成首年分配的配額有一定的富余，因此在第二履約年度開始后，廣東將電力行業(yè)有償配額比例由3%提高至5%。但對水泥、石化和鋼鐵行業(yè)暫未做調(diào)整，主要是考慮到現(xiàn)階段行業(yè)所處經(jīng)濟環(huán)境及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力較大的現(xiàn)狀。
第三，擴大基準(zhǔn)線法覆蓋的行業(yè)。目前廣東試點90%的配額是采用基準(zhǔn)線法分配，目的是兼顧公平，鼓勵先進，淘汰落后，進一步提升配額分配的科學(xué)性。
第四，采用預(yù)發(fā)配額方式。為適應(yīng)經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動的新特征，針對使用基準(zhǔn)線法分配配額的企業(yè)采用預(yù)發(fā)配額方式，根據(jù)企業(yè)當(dāng)年實際產(chǎn)量核定最終配額分配數(shù)量，同時對企業(yè)合理產(chǎn)能設(shè)置上限標(biāo)準(zhǔn)，例如給水泥企業(yè)設(shè)置排放“天花板”，超出合理產(chǎn)能部分的配額須由企業(yè)通過碳市購買。
第五，減少有償配額發(fā)放量。2015年配額分配方案中，有償配額發(fā)放量由上一年度的800萬噸縮減到200萬噸。同時，每期競拍的配額若未按事先規(guī)定的要求全部拍出則視為“流拍”，流拍配額將被收回而不再進入市場。這一舉措意在向市場參與者釋放信號，確保配額在市場中的稀缺性，以提高市場活躍度與流動性。
最后，逐步降低并最終取消有償配額競拍底價。由政府定價逐步過渡為通過碳市供需雙方博弈逐步發(fā)現(xiàn)碳價格；同時設(shè)置政策保留價，政策保留價取競拍前三個月碳市場交易加權(quán)平均價，引導(dǎo)參與競拍者理性競拍，若競拍價格低于政策保留價則價格無效。2015年9月，廣東碳市進行了首次無底價競拍，一級市場配額成交價格約16元/噸，高于拍賣前公布的政策保留價12.84元/噸，接近于當(dāng)期二級市場交易價格。盡管對企業(yè)平均減排成本尚無系統(tǒng)研究，但經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)碳價低于14元/噸時，企業(yè)普遍會惜售配額。
明確政府與市場邊界
在試點經(jīng)驗中，廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，明確政府與市場的邊界，對碳市場的健康、可持續(xù)發(fā)展以及碳價發(fā)現(xiàn)至關(guān)重要。
碳排放權(quán)交易是以減排為目的的市場工具，如何實現(xiàn)低成本減排，并在這一過程中發(fā)現(xiàn)價格，是碳市需要解決的核心問題。
廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處副處長陳毅軍強調(diào)：“我們的工作是做好碳排放和碳交易的管理，而不是碳交易本身。”政府負(fù)責(zé)規(guī)則的制定和公開，并對于一些規(guī)則盡可能做到提前公開，如碳排放總量設(shè)置、報告與核查體系建設(shè)、配額分配方案、配額拍賣規(guī)則及履約的監(jiān)督執(zhí)行等。
碳市規(guī)則的公開透明，除政府可實現(xiàn)自我監(jiān)督與規(guī)范外，還能最大限度減少控排企業(yè)和投資機構(gòu)的疑慮。企業(yè)可以根據(jù)公開的政策規(guī)則，制定碳資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)公平競爭。
同時，政府還應(yīng)確保政策規(guī)則的穩(wěn)定性。政策穩(wěn)定性預(yù)期會直接影響碳市參與者對市場趨勢的判斷，因此在明確的規(guī)則執(zhí)行期限內(nèi)，應(yīng)避免為實現(xiàn)企業(yè)履約而違背政策規(guī)則。
此外，政府也要做好市場監(jiān)管工作，避免市場中的價格操縱。廣東作為全國規(guī)模最大的碳市場，扣除每年需要履約的配額外，市場中實際交易的體量根據(jù)估算也僅有4億-5億元人民幣，若出現(xiàn)大型投資機構(gòu)囤積居奇或炒高碳價，控排企業(yè)要用很高的價格購買配額以完成履約，會對企業(yè)造成很大壓力，也會擾亂市場的健康可持續(xù)發(fā)展。
據(jù)悉，英國石油公司BP代表與廣東省發(fā)改委應(yīng)對氣候變化處相關(guān)負(fù)責(zé)人洽談就碳交易全方位合作事宜期間特別表示，對于投資機構(gòu)來說，市場的公開透明及政府規(guī)范監(jiān)督是最基礎(chǔ)的，投資機構(gòu)并不懼怕投資風(fēng)險，怕的是看不到風(fēng)險在哪里。
建議試點配額與全國配額以合理比例兌換
在試點向全國碳市的過渡時期，試點地區(qū)配額是否繼續(xù)有效，如何與全國碳市的配額進行兌換，是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。若試點控排企業(yè)和投資機構(gòu)持有的配額不具備可延續(xù)性，勢必會打擊試點企業(yè)繼續(xù)參與碳市的積極性，從而影響全國碳市場的順利啟動。
根據(jù)廣州碳排放權(quán)交易所（下文簡稱“廣碳所”）公布的交易數(shù)據(jù)，自2013年12月16日完成首批有償配額發(fā)放以來，廣東試點共完成10輪一級市場有償配額發(fā)放。其中前5輪以60元/噸固定價格發(fā)放，總量約1112.3萬噸，總金額約6.67億元；4輪擬定階梯式上升競拍底價發(fā)放，成交價格分別為26元/噸、30元/噸、35元/噸和40元/噸，總金額約1億元；最后一輪為無底價競拍發(fā)放，成交價格為16.1元/噸，成交量30萬噸，總金額約483萬元。根據(jù)上述公布數(shù)據(jù)可看出，廣碳所一級市場已發(fā)放的有償配額總量約1486萬噸，共計金額約7.7億元，一級市場有償配額平均單價約51.8元/噸。
另外，根據(jù)《湖北省碳排放權(quán)配額分配方案》，湖北試點同樣采取了配額競價方式。湖北碳排放權(quán)交易中心（簡稱“湖北碳交所”）官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，湖北碳交所目前已于2014年3月31日完成1輪一級市場有償配額競拍發(fā)放，發(fā)放總量200萬噸，總金額4000萬元，一級市場配額平均單價20元/噸。
洪建武表示，“廣東的控排企業(yè)和投資機構(gòu)在參與一級市場配額競拍過程中，已付出較高成本購買有償配額，并且，配額分配標(biāo)準(zhǔn)是公開透明的，控排企業(yè)獲得的配額數(shù)量，企業(yè)可根據(jù)公開數(shù)據(jù)自行核算；此外，免費發(fā)放的配額一旦進入碳市流通，就有了價值，屬于企業(yè)的碳資產(chǎn)。因此，建議全國統(tǒng)一碳市以合理的比例，最好是1：1的比例兌換已發(fā)配額。”
除了配額分配，CCER市場的準(zhǔn)入問題也是全國碳市的一個關(guān)鍵點。據(jù)陳毅軍介紹，廣東試點在制定CCER準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面主要秉持三個原則：是否對廣東省控制溫室氣體排放工作有利；是否符合國家現(xiàn)階段‘十二五’及未來‘十三五’的階段性規(guī)劃要求；綜合考慮國家節(jié)能減排與新能源優(yōu)惠政策，優(yōu)先考慮收益率低且獲得優(yōu)惠補貼較少的項目。
建議電力等成熟行業(yè)先行統(tǒng)一
目前，《全國碳排放權(quán)交易管理條例》以及相關(guān)配套細(xì)則尚未公布，而全國碳市啟動在即，洪建武建議，在試點向全國碳市過渡時期，國家可考慮選取一個七個試點均納入或者多個試點均納入的控排行業(yè)，比如電力、水泥、鋼鐵等行業(yè)，先行統(tǒng)一規(guī)則。具體而言，在接下來的2016年，電力、水泥、鋼鐵等行業(yè)在七個試點地區(qū)可采用統(tǒng)一規(guī)則進行總量設(shè)定、MRV體系建立以及配額分配等工作，為全國統(tǒng)一碳市先行實踐。
以電力行業(yè)為例，根據(jù)七個試點城市公布的電力行業(yè)的配額分配標(biāo)準(zhǔn)，北京和重慶試點采用歷史法，廣東、天津、上海和深圳試點采用基準(zhǔn)線法，而湖北采用歷史法與中位標(biāo)桿值相結(jié)合的方式。三類分配標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)放配額的松緊程度上并不統(tǒng)一。未來如何平衡區(qū)域性差異，在兼顧公平的基礎(chǔ)上統(tǒng)一碳市規(guī)則是亟待解決的問題。
洪建武認(rèn)為，電力、水泥、鋼鐵等行業(yè)若先試先行，有助于發(fā)現(xiàn)因地區(qū)差異所導(dǎo)致的實際問題并及時解決問題，縮小影響范圍，為全國統(tǒng)一碳市建立提供實踐依據(jù)。
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