環(huán)保PPP下一輪投資熱點在土壤治理
近來，國家和地方政府積極推動PPP項目，相關政策也不斷出臺。5月25日，國家發(fā)改委在其門戶網站公開發(fā)布了首批PPP推介項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。此次發(fā)布的項目共計1043個，總投資1．97萬億元，項目涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域，其中環(huán)保相關項目數量最多。
隨著“大氣十條”、“水十條”的落地，“土十條”也于近日提交至國務院進行審核，在環(huán)保產業(yè)全方位發(fā)展的當下，PPP模式應用于環(huán)保領域，我國環(huán)保事業(yè)將進入發(fā)展快車道。PPP在環(huán)保領域應用現(xiàn)狀如何？下一個環(huán)保投資熱點在哪？在政企合作中如何擺正二者的位置？對此，中國經濟時報記者采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員谷樹忠。
水務先行土壤緊隨
中國經濟時報：PPP模式在環(huán)保的各個領域發(fā)展現(xiàn)狀如何？適用于環(huán)保領域的哪些行業(yè)？
谷樹忠：廣義的PPP（Public－Private－Partnership）是一種公私合營的項目融資模式，是在當前環(huán)境第三方治理的大背景下提出的治理模式。環(huán)境服務有商業(yè)和公益的兩重屬性，其中，商業(yè)屬性決定了需要交給市場和企業(yè)去做，而公益屬性則決定了必須由政府去把握，于是政府監(jiān)管和市場運作相機結合。所以PPP模式特別適用于環(huán)境服務和環(huán)境治理領域，比如大氣、水、土壤的污染治理都可以采取PPP的模式。
目前，我國這三大領域中比較成熟的是污水處理方面的PPP模式，各地早有實踐經驗。因為水污染治理在法律上保障，資金上有來源，需求上有保證。所以污水治理領域的PPP治理走在了最前列。隨著“水十條”的落地和《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》中對水污染防治領域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程作出的明確規(guī)范，未來水務領域的PPP模式將更加成熟和完善。
相對而言，大氣污染領域的治理一般比較難，我國這一領域的發(fā)展也相對滯后。雖然大氣監(jiān)測領域已經開始嘗試PPP模式，但是因為大氣流動性強，治理的外部性難以內部化，加之治理的責權利邊界不清晰，所以大氣治理的模式問題比較復雜。
我國的土壤污染治理雖然剛剛拉開帷幕，但是PPP土壤污染治理模式要比大氣污染治理領域更容易些，因為其范圍、邊界、職責、收益等都更加明確，隨著未來如實“土十條”的出臺，其發(fā)展速度預期要快些。
中國經濟時報：您剛才說到看好土壤污染治理的PPP發(fā)展，土壤污染治理現(xiàn)在面臨哪些問題？
谷樹忠：土壤污染治理剛剛開始啟動，目前只公開了初步調查的部分數據，后續(xù)還需要政府公開更多的信息。
《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》（“土十條”）可能會在今年年底出臺，《土壤污染防治法》明年可能也會出臺，這會為PPP模式運用到土壤污染治理提供法律保障。
目前，水污染治理的法律體系已經很完善了，對水污染收取污水處理費。而土壤污染治理還需要資金來源保障，財政資金以外，可以采取誰污染誰付費的形式，建立土壤污染治理的超級基金（專項基金），為土壤污染治理提供資金來源保障，將會有效地解決土壤污染治理資金短缺的問題。超級基金應取之于污染用之于污染，讓更專業(yè)、更具規(guī)模的第三方來治理。
中國經濟時報：哪些土壤領域值得企業(yè)關注和投資？
谷樹忠：土壤污染一般分為本底性（自然因素）和人為性（人類活動因素）兩種污染，本底性污染治理比較困難；人為性土壤污染又分為點狀污染和面狀污染兩種，比如工礦企業(yè)造成的土壤污染就是點狀污染，而農業(yè)大面積超量施用化肥農藥等有可能造成面狀污染。致力于土壤污染治理的企業(yè)，應該首先瞄準工礦企業(yè)造成的點狀土壤污染，因為污染者比較容易找到，收費容易落實，治理難度也比較低。同時規(guī)；B(yǎng)殖所造成的點狀污染，也是比較容易找到污染源的，治污企業(yè)也可以優(yōu)先選擇。對于找不到付費對象的污染，就只有依靠政府財政專項資金來加以治理了。需要特別指正的是，土壤污染治理也是有利可圖的，例如，土壤污染治理好后，可以用來補充耕地或用來增加建設用地，這無疑是有較大的收益空間的。
公私合營需處理好政企關系
中國經濟時報：如何擺正政府和企業(yè)在公私合營中的位置？
谷樹忠：“公”和“私”之間可能都有不信任的問題，“公”對“私”的不信任可能是企業(yè)的資質和信用問題，“私”對“公”的不信任可能是能否提供制度保障、資金收益和污染源供給。以污水處理廠為例，如果污水源達不到污水處理廠的設計規(guī)模，那就沒有盈利。現(xiàn)實中，有些企業(yè)會對地方政府提出要求，甚至要求地方人大以具有法律效力的文件，保障污水來源，以避免企業(yè)虧損。
過去BOT模式，是建好、運行再轉交。政府建污水處理設施，運行一段時間后轉交給企業(yè)運行，這方面成功和失敗的例子都有。存在的問題是重建設、輕運行、輕管理，導致很多污水處理廠沒有真正運行。有的地方甚至出現(xiàn)大量的污水處理廠“曬太陽”，究其原因，只建廠、不建網，以及污水處理費偏低或實收率偏低。
對于政府和企業(yè)的顧慮，政府要加強企業(yè)信用體系建設，包括其專業(yè)精神、技術水平，提升企業(yè)的可信度。同時政府要信息公開，提供基本服務，修建管網等基礎設施。
PPP需要兩者相互信任，采取一種比較合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果過于強勢，企業(yè)受不了，過于弱勢，會導致企業(yè)說了算，社會不滿意？倸w是要平衡。交給市場的同時要加強監(jiān)管，這個市場不是一個完全開放的市場，是在政府監(jiān)管下的特許經營的市場。
中國經濟時報：目前很多企業(yè)都想投資環(huán)保領域，哪些企業(yè)更適合在這一領域投資，又有哪些風險？
谷樹忠：環(huán)保產業(yè)在我國是朝陽產業(yè)，目前，環(huán)保產業(yè)的發(fā)展規(guī)模和我國的環(huán)境污染嚴重程度以及環(huán)境服務的需求都不相稱，這決定了環(huán)保產業(yè)必大有作為，PPP模式是支撐環(huán)保產業(yè)的主要模式，肯定需要經過一個由熱到降溫再到均衡的狀態(tài)，大浪淘沙的過程會使進入環(huán)保產業(yè)實現(xiàn)有序的良性發(fā)展。其中，規(guī)模較大、管理規(guī)范、有自主知識產權的企業(yè)更有優(yōu)勢。
對于企業(yè)來說，風險主要來自四個方面：政策的風險性，越到基層風險會越大；社會的風險性，能否讓民眾滿意；自然風險性，面對一些突發(fā)事件是否具備應對能力；經營的風險性，環(huán)保產業(yè)的投資回報周期可能比較長，企業(yè)是否具備抵抗金融市場波動性的能力，保證資金鏈的可持續(xù)性。
同時，參與到PPP領域的企業(yè)社會責任更大，因為直接服務于社會，需要加強輿情分析履行社會責任。
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