新環(huán)保法實施效果顯著 “最嚴(yán)環(huán)保法”實至名歸
今年1月1日，修訂后的新《環(huán)保法》開始實施。這部被譽為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法律，正在環(huán)保部門密集的“約談季”中發(fā)揮法律應(yīng)有的強勢作用。近期，環(huán)保部聯(lián)系河北省政府，就“華北之肺”白洋淀的污染問題，已經(jīng)約談保定市政府，要求對白洋淀淀區(qū)開展污染整治，確保今年6月底前全面整改到位，限期通過驗收。同時，對辛集市、邯鄲武安市、滄州滄縣等多個長期存在環(huán)境問題的地方，河北省環(huán)保廳也約談了當(dāng)?shù)卣?ldquo;一把手”，要求其簽訂限期整改責(zé)任書。
另外，“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實施三個月，北京市內(nèi)已經(jīng)查封違法排污企業(yè)15家，其中14家位于大興，一家位于房山。相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，北京市被查封的企業(yè)大多集中在中小企業(yè)，這些企業(yè)治理，管理情況相對較差。查封治理后，相關(guān)執(zhí)法部門還會對企業(yè)進(jìn)行后督察。
從環(huán)保部公開的數(shù)據(jù)看，“按日計罰”、“移送”、“行政拘留”已成各地環(huán)保執(zhí)法部門利器。與1月份相比，2月份適用按日連續(xù)處罰案件數(shù)上升60%，適用查封、扣押案件數(shù)上升208%，移送行政拘留案件數(shù)上升115%。擁有按日計罰、行政拘留等處罰利器的新環(huán)保法被裝上了“鋼牙利齒”，但法律出臺只是邁出了第一步，更關(guān)鍵的是嚴(yán)格執(zhí)法，讓高懸的利劍釋放威力。
如今，我們看到，各地罰得重了，管得嚴(yán)了，違法成本上升了，環(huán)保執(zhí)法有了新氣象，大家都在努力讓“最嚴(yán)環(huán)保法”實至名歸。
2015年1月1日，新修訂的《環(huán)保法》開始正式施行，這部被外界譽為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》承載著社會各界的關(guān)注。這部“長牙齒”的治污重典，如何對污染頑疾打出重拳？新納入其中的“環(huán)境公益訴訟”模式在依法捍衛(wèi)青山綠水中如何提供執(zhí)法利器？國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對此解讀。
經(jīng)濟之聲：法律出臺只是邁出了第一步，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。您對環(huán)保部門約談地方政府的做法怎么看？效果如何？
常紀(jì)文：環(huán)保部約談地方政府取得了一定的成效，以前是督企業(yè)，現(xiàn)在是督政府，通過輿論的監(jiān)督，跟地方政府和地方黨委很大的壓力。從目前的情況來看，這些被約談的地方政府，河北承德、山東等都采取了相應(yīng)的措施，但是長期效果還值得觀察，因為環(huán)保部門對地方政府的約束力目前來看還是有限的，因為地方政府它更害怕的是自己的上級政府對環(huán)保部的約談效果還是值得觀察。
經(jīng)濟之聲：也就是對地方政府來說并不怕環(huán)保部，我們有沒有相關(guān)的立志的方法，能夠讓地方政府也能夠重視環(huán)保部的要求。
常紀(jì)文：像以前環(huán)保部門以被國有的一些大型集團，建設(shè)水利工程進(jìn)行過約談，甚至叫停過，但是后來效果都是不是很好，很多水利工程并沒有被叫停，所以在地方政府是否真正執(zhí)行環(huán)保部的態(tài)度和它的一些的約談的要求，我們還值得進(jìn)一步的觀察。
經(jīng)濟之聲：也就是說如果地方政府只是表面上應(yīng)付沒有真正的作為的話，環(huán)保部也沒有辦法。從執(zhí)法能力上看，職業(yè)化水平不高、人手少成為很多地方環(huán)保部門的困擾。在環(huán)保監(jiān)管職能的統(tǒng)一上，"九龍治污"的問題沒有得到根本解決，有些時候面對污染問題，環(huán)保部門陷入有責(zé)無權(quán)的窘境，正如一位基層環(huán)保干部感慨：環(huán)保部門有了牙齒，但牙口不齊。這些問題如何破除？
常紀(jì)文：首先是加強環(huán)保部門的執(zhí)法影響，目前的環(huán)保部門執(zhí)法力量，呈現(xiàn)倒金字塔的特點，也就是說上邊強大，到下面很弱小，環(huán)境保護應(yīng)該按照十八屆三中全會的要求，應(yīng)該是加強的基層的環(huán)境力量。但是現(xiàn)實是基層的環(huán)保力量很薄弱，有一些縣環(huán)保局就是幾個人，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根本沒有人了，而且專業(yè)化水平比較差的，學(xué)環(huán)境保護的，學(xué)執(zhí)法的并不是部分很多。執(zhí)法裝備缺乏，也就是專業(yè)化和職業(yè)化比較欠缺，下一步改革在這個方面加強，此外環(huán)保部門應(yīng)該九龍治水的這個情況，特別是統(tǒng)一監(jiān)督管理這個職責(zé)，有利于加強其他的部門，按照現(xiàn)代的法律規(guī)定，它可以不聽環(huán)保部門的，環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管制并沒有得到其他部門的相應(yīng)。所以新《環(huán)保法》雖然規(guī)定了很嚴(yán)密的處罰措施，確實環(huán)保部門已經(jīng)進(jìn)行了一些嚴(yán)格的執(zhí)法。但是總體上來看“溫室效應(yīng)”有利于加強，特別是加強環(huán)保部門和其他部門溝通和聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)違法、打擊違法，需要各個部門的配合。
經(jīng)濟之聲：確實像您說的環(huán)保是一個很大的社會工程，維護我們的環(huán)保發(fā)的尊嚴(yán)，也監(jiān)督了環(huán)保發(fā)的實施，更離不開咱們廣大公眾的支持和參與。新修訂的環(huán)保法也賦予了公眾更多的監(jiān)督權(quán)，比如通過程序提起公益訴訟。我們觀察到，“環(huán)境公益訴訟”這6個字最近很火，細(xì)究起來，是因為它與每個人相關(guān)。可一旦與每個人相關(guān)的事上升至法律，就顯得復(fù)雜而深奧。將環(huán)境公益訴訟寫入環(huán)保法算是“里程碑式”的進(jìn)步嗎？
常紀(jì)文：在環(huán)保法中規(guī)定環(huán)境規(guī)定訴訟，是里程碑的進(jìn)步，不僅是環(huán)保法里程碑進(jìn)步，它是中國整個法制建設(shè)的里程碑進(jìn)步。這個公益訴訟在環(huán)境保護領(lǐng)域要開一個口子，其他的專業(yè)化的領(lǐng)域都在進(jìn)行觀察，但是有一點說這個制度由制定到實施還需要一個過程，特別是目前來看，效果并不是很理想。在法律實施之前，很多環(huán)保法學(xué)者預(yù)期，公益訴訟的數(shù)量肯定會有爆炸式的增長，但是事實上這公益訴訟的提起和受理數(shù)量并不是很多。根據(jù)我得到的數(shù)據(jù)，到目前為止只有全國4起環(huán)境公益訴訟，和民事工藝訴訟得到了受理，也就是說環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)實生活中存在叫好不叫座的現(xiàn)象。第一個是提取更困難，第二個是取勝困難，提取困難目前按照最高法院的司法解釋，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的這個NGO社會組織全國有700多家，但是這些NGO大部分和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。在地方政府或者有關(guān)的部門的壓力之下，它們不敢去提及環(huán)境公益訴訟，而且有其他的社會性組織，它們可以進(jìn)行環(huán)境性的公益訴訟。但是由于自身、包括技術(shù)能力的限制，難以提起公益訴訟。比如說我到河北去進(jìn)行調(diào)研，河北省符合環(huán)境公益訴訟這個起訴的主體只有三家，但是每年的經(jīng)費也就是3、5萬，6、7萬，根據(jù)沒有能力提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟第二個難點，就是這個花的這個取證難，花費的金額特多，特別是污染監(jiān)禁花費太大，少則幾萬，多的300萬。根據(jù)我的觀察和調(diào)研，目前的環(huán)境公益訴訟的成本平均是大好幾萬，10萬、甚至多的有100多萬，也就是說環(huán)境公益訴訟在目前來說還是一個打不起的問題。
經(jīng)濟之聲：您剛才談到一個取證難這樣一個主體的問題，那您既然強調(diào)了，公益訴訟主體不足，那什么樣的條件才能夠滿足公益訴訟的主體，才能夠成為公益訴訟的主體。
常紀(jì)文：按照新環(huán)保法的規(guī)定，它的主題是社會組織，把個人排除在外，第二個就是它要從事環(huán)境保護五年以上，而且是3年以內(nèi)沒有違法記錄，也就是說符合這個條件的這個NGO社會組織全國只有700多家，而目前這個格局，大部分的是掛靠在政府下邊的，這個部委下邊，所以很多企業(yè)迫于地方的壓力它不敢提及環(huán)境公益訴訟。
《新華日報》評論認(rèn)為：在環(huán)保法修改以前，法律并未賦予環(huán)保部門查封、扣押的權(quán)力，因而在以往的環(huán)境保護執(zhí)法過程中，環(huán)保部門既要在履行環(huán)保責(zé)任與保護地方經(jīng)濟發(fā)展二者之間尋求平衡，還得面對法律規(guī)定弱化帶來的取證難、執(zhí)行難等問題，從而造成了執(zhí)法的被動與尷尬。為了改變這一不利局面，國家對環(huán)保法進(jìn)行了修訂，賦予了環(huán)保部門更多的執(zhí)法主動權(quán)，其中，查封、扣押權(quán)在新環(huán)保法第二十五條得到了明確授權(quán)。
《新華網(wǎng)》評論認(rèn)為：“下手軟、不愿管”的態(tài)度，正是縱容環(huán)境惡化的源頭。有“牙”不用，勢必削弱法律效力。面對環(huán)保形勢的嚴(yán)峻，地方政府部門須用好手中的法律武器，把提升法律執(zhí)行力、威懾力放在首位。別外，新環(huán)保法在賦予環(huán)境監(jiān)管部門更多執(zhí)法權(quán)的同時，也加強了對監(jiān)管人員的責(zé)任追究。如果繼續(xù)抱“不敢管、不愿管”的態(tài)度，那些地方環(huán)保部門的責(zé)任人要自食苦果。
《人民網(wǎng)》評論認(rèn)為：多年來,環(huán)境污染之所以成為久治不愈的“頑疾”,從環(huán)境執(zhí)法的角度反思，一方面是因為環(huán)保法律缺乏剛性條款,另一方面是因為管理部門以及一些干部的監(jiān)管失職，平時睜眼閉眼、出事高舉輕放等現(xiàn)象并不少見，以致環(huán)保法律成了“稻草人”。結(jié)果是，違法企業(yè)有恃無恐，越排污越得利，守法企業(yè)反而吃了啞巴虧，破窗效應(yīng)在所難免，違法排污行為就很難被遏制。
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