環(huán)境執(zhí)法要以法律授權(quán)為邊界
.jpg)
許前飛，漢族，法學(xué)博士，教授，二級(jí)大法官。現(xiàn)任江蘇省高級(jí)人民法院院長。
長期以來，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，難以有力震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。今年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》，提供了一系列有針對(duì)性的執(zhí)法利器，將使環(huán)境違法者付出更高的代價(jià)。那么，在執(zhí)法過程中，環(huán)境執(zhí)法的邊界究竟在哪里？環(huán)境執(zhí)法的維度應(yīng)該如何把握？在環(huán)境執(zhí)法權(quán)行使中，要注意哪些問題？
對(duì)話人：江蘇省高級(jí)人民法院院長許前飛
采訪人：中國環(huán)境報(bào)記者李莉
如何理解環(huán)境執(zhí)法權(quán)的邊界和維度？
■如果權(quán)力不受約束并無限膨脹擴(kuò)張，或在應(yīng)當(dāng)發(fā)生效力的范圍內(nèi)不作為，都可能帶來災(zāi)難性的損害
中國環(huán)境報(bào)：近年來，環(huán)境執(zhí)法問責(zé)的力度加大，環(huán)境監(jiān)管失職、犯罪的門檻降低，在這種情況下，環(huán)境執(zhí)法人員稍有不慎就面臨被問責(zé)，甚至被追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求環(huán)境執(zhí)法人員正確理解環(huán)境執(zhí)法權(quán)的邊界和維度。那么，環(huán)境執(zhí)法權(quán)到底是何種權(quán)力？如何從法理的角度來理解環(huán)境執(zhí)法權(quán)的邊界和維度？
許前飛：環(huán)境執(zhí)法權(quán)是一種公共權(quán)力，公共權(quán)力的行使必須要有邊界和維度。所謂邊界，就是指權(quán)力所行使的范圍。簡單地說，這個(gè)范圍就是法律設(shè)定的“法無授權(quán)，不可為。”
環(huán)境執(zhí)法的維度則是指這個(gè)權(quán)力在行使的范圍內(nèi)所應(yīng)當(dāng)保持的張力。簡單地說，就是“法定職責(zé)，必須為。”
而公共權(quán)力是基于私權(quán)讓渡的一種權(quán)力，它不是行使者自有的一種權(quán)力。它是老百姓讓渡的一種權(quán)力，是一種授權(quán)，這個(gè)權(quán)力本身屬于全社會(huì)成員，權(quán)力的所有者和行使者是分開的，由少數(shù)人或者特定的機(jī)構(gòu)來代表全體社會(huì)成員行使這個(gè)權(quán)力。而作為公共權(quán)力所有者的多數(shù)人并不行使這個(gè)權(quán)力也不掌握這個(gè)權(quán)力，因此就會(huì)造成少數(shù)人濫用權(quán)力。無論是積極的違法或者是消極的不作為，都是一種對(duì)權(quán)力的濫用。有權(quán)不行使也是一種濫用，是一種消極的不作為。
為了防止這種濫用，公共權(quán)力的所有者必須給這種權(quán)力的行使者一個(gè)授權(quán)的范圍，劃定權(quán)力的行使者必須在這個(gè)范圍內(nèi)活動(dòng)。同時(shí)也要求權(quán)力的行使者不得怠于行使權(quán)力，這就是執(zhí)法權(quán)的邊界和維度的法理根據(jù)。
中國環(huán)境報(bào)：新《環(huán)保法》中，針對(duì)企業(yè)出臺(tái)了具體的法律條例，包括多項(xiàng)企業(yè)法定義務(wù)和企業(yè)法律責(zé)任，并執(zhí)有六大執(zhí)法利器，如按日計(jì)罰、查封扣押等。這些都賦予了環(huán)境執(zhí)法者相應(yīng)的公共權(quán)力。那么，在您看來，新《環(huán)保法》賦予的公共權(quán)力有何特性？
許前飛：首先，公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，是由國家強(qiáng)制來保證其實(shí)施的。任何具有強(qiáng)制力的權(quán)力都具有擴(kuò)張性，如果對(duì)具有擴(kuò)張性的權(quán)力沒有約束，往往會(huì)超出它應(yīng)有的邊界。一旦公共權(quán)力沒有約束，超出它應(yīng)有的邊界，不僅會(huì)對(duì)私權(quán)造成損害，而且會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性的影響。習(xí)近平同志指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。就是強(qiáng)調(diào)要用法律約束權(quán)力，用法律來規(guī)制權(quán)力。其中，制度就是用法律來設(shè)立的，沒有約束的權(quán)力會(huì)造成膨脹。
其次，權(quán)力要受到約束，但是，具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力如果在其行使的范圍內(nèi)不能保持應(yīng)有的張力，也就是說如果權(quán)力的行使者消極不作為，同樣會(huì)對(duì)私權(quán)造成損害。所以，無論是權(quán)力不受約束、無限膨脹擴(kuò)張，還是權(quán)力在它應(yīng)當(dāng)發(fā)生效力的范圍內(nèi)消極不作為，都可能對(duì)私權(quán)造成損害，帶來災(zāi)難性的損害。
如何把握環(huán)境執(zhí)法權(quán)行使的邊界和維度？
■環(huán)境執(zhí)法必須以法律授權(quán)為邊界，以法律明文規(guī)定為維度
中國環(huán)境報(bào)：有人稱以前的環(huán)保法是“豆腐法”，當(dāng)環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污時(shí)，除了罰款外，基本無其他有效強(qiáng)制手段，而現(xiàn)在，新《環(huán)保法》“硬”了起來。環(huán)境執(zhí)法權(quán)在行使過程中邊界究竟在哪里？
許前飛：環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使必須以法律授權(quán)為邊界。所有公共權(quán)力的行為，必須有法律明確的授權(quán)，行使者不能自行設(shè)立也不能超越這個(gè)權(quán)力，這是一條重要的法制原則。對(duì)于私權(quán)來說，法不禁止即自由；對(duì)于公權(quán)來說，法無授權(quán)不可為。
同時(shí)，法不能自行設(shè)立，這對(duì)于環(huán)境執(zhí)法人員來說并沒有直接關(guān)系。通常表現(xiàn)在行政許可上，行政審批不能夠自行設(shè)立，如行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)等，都必須有法律依據(jù)。行政許可只能由國家法律、地方性法規(guī)才能設(shè)立。省級(jí)人民政府的規(guī)章只能設(shè)立一年期的臨時(shí)許可，除此以外沒有授權(quán)任何一個(gè)部門，用任何一種規(guī)范性文件的形式來設(shè)立行政許可。
所有的行政執(zhí)法行為必須合法，沒有法律上的依據(jù)，就不能做出這樣的行為。從江蘇省環(huán)境執(zhí)法層面來說，真正超越法律授權(quán)的執(zhí)法情況并不突出。從2014年的情況來看，全省審理的環(huán)保行政案件50余件，涉及環(huán)保行政機(jī)關(guān)敗訴的案子8件，約占15%左右。這8件案件主要是程序違法或消極不作為，直接行政行為超出法律授權(quán)邊界的行為并不普遍。
中國環(huán)境報(bào)：那么，環(huán)境執(zhí)法權(quán)在行使過程中，又是以什么作為維度？
許前飛：環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)以法律明文規(guī)定為維度。法律有明文規(guī)定的情況下，這一權(quán)力不得被隨意放棄。維度在行使范圍內(nèi)的張力，也就是在權(quán)力行使的范圍內(nèi)必須充分行使。我們常說盡職盡責(zé)就是這個(gè)概念。在這個(gè)問題上主要涉及行政不作為問題，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中，這種情形和直接超出法律授權(quán)違法行為相比，更為普遍。環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中的缺位，應(yīng)當(dāng)引起環(huán)境執(zhí)法人員的高度重視。
目前，環(huán)境執(zhí)法不作為行為也較為普遍。以信息公開為例，多數(shù)涉及行政機(jī)關(guān)敗訴的案件都涉及信息公開，新《環(huán)保法》對(duì)政府信息公開的條件做了明確的規(guī)定。而過去僅按照《信息公開條例》的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)按照過去的司法實(shí)踐未依法公開，但是在被起訴以后公開了，我們通常會(huì)駁回申請(qǐng)起訴。但是根據(jù)新《環(huán)保法》，如果行政機(jī)關(guān)沒有依當(dāng)事人的申請(qǐng)公開，當(dāng)事人一旦起訴以后，我們只能判決行政機(jī)關(guān)的行為違法。
所以，新《環(huán)保法》在政府《信息公開條例》基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境信息公開提出了更高的要求。比如新《環(huán)保法》第54條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。這對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員提出了很高的要求。
以前，被起訴以后再公布，法院會(huì)駁回起訴，F(xiàn)在只要沒有依申請(qǐng)公開，被起訴一定敗訴。依據(jù)信息公開的法律規(guī)定，如果不公開就構(gòu)成了一種行政不作為，這種行政不作為是要承擔(dān)責(zé)任的。凡是涉及需要環(huán)境信息公開的，能公開的要盡可能地依申請(qǐng)公開。何況，從構(gòu)建法制政府、陽光政府這樣的角度來說，要以公開為常態(tài)，以不公開為意外。
環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使需要注意哪些問題？
■執(zhí)法程序正義至關(guān)重要，環(huán)保與司法聯(lián)動(dòng)不可或缺
中國環(huán)境報(bào)：近年來，江蘇省環(huán)境執(zhí)法成績斐然。但是，隨著環(huán)境問題日益成為社會(huì)的焦點(diǎn)，環(huán)境執(zhí)法中存在的問題也日益凸顯。在您看來，環(huán)境執(zhí)法權(quán)行使過程中存在哪些問題？
許前飛：第一，環(huán)境執(zhí)法對(duì)單位查處力度不夠。環(huán)境污染犯罪很多情況下都涉及單位，無論是環(huán)保行政機(jī)關(guān)還是當(dāng)?shù)卣疾辉敢庵苯幼肪康絾挝，往往都是找直接?zé)任人承擔(dān)責(zé)任了事。我想主要原因是對(duì)單位追究責(zé)任后，企業(yè)可能會(huì)面臨生存問題，這也是不對(duì)單位直接追究責(zé)任的直接原因。所以這些年來，我們對(duì)單位的處罰力度一直不到位。這既有當(dāng)?shù)卣、環(huán)保機(jī)關(guān)的原因，也有公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院等司法機(jī)關(guān)的原因。
我注意到，前幾年，我們?cè)趯徖憝h(huán)境刑事案件時(shí)，在追究環(huán)境犯罪的案件中，幾乎沒有追究單位環(huán)境犯罪。如果不加大對(duì)單位犯罪的懲處力度，我們就沒有辦法去提高實(shí)際違法成本。數(shù)據(jù)顯示，2014年江蘇省全省法院審結(jié)的環(huán)境污染犯罪案件當(dāng)中，30多件案件中有7件涉及單位犯罪，這個(gè)力度比較大。
第二，個(gè)別環(huán)境執(zhí)法人員存在失職、瀆職等問題。2014年，江蘇省法院受理環(huán)境執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件共9起，涉及14人，其中12人被追究刑事責(zé)任，最高刑是判了8年，有7人被判處3年以上有期徒刑。當(dāng)然從目前的情況來看，單純的瀆職被追究的不多，多半是瀆職伴隨著受賄。個(gè)別環(huán)境執(zhí)法人員利用自己手中的權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢交易。環(huán)境監(jiān)管不力，現(xiàn)在大多數(shù)情況都有這樣的問題存在，失職、瀆職伴隨著貪腐。這是目前我們必須要引起重視的情況。
第三，技術(shù)方面的問題。環(huán)境污染行為的查處，在認(rèn)定事實(shí)方面，還存在著一些明顯的疏漏。以環(huán)境污染刑事案件為例，環(huán)保機(jī)關(guān)一般都應(yīng)當(dāng)查清污染物的類型、數(shù)量、濃度，包括對(duì)環(huán)境造成什么樣的損害。通常這些東西應(yīng)該是可以查明的。但是在大部分刑事案件當(dāng)中，對(duì)污染物的數(shù)量、排放濃度等這樣一些事實(shí)，往往沒有查清。對(duì)環(huán)境造成什么樣的損害，會(huì)帶來什么樣的后果，也缺少具體的說明。
正是因?yàn)樵趯?duì)環(huán)境污染行為的查處中，在事實(shí)認(rèn)定方面，存在著這樣一些疏漏，導(dǎo)致我們?cè)诖驌、在懲治違法行為的時(shí)候，達(dá)不到應(yīng)有的力度，權(quán)力行使不能形成它應(yīng)有的張力。
中國環(huán)境報(bào)：您覺得在行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)時(shí)，還需要注意哪些方面？
許前飛：環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使中，必須嚴(yán)守程序正義的規(guī)則。程序問題歷來是我們?nèi)菀缀鲆暤囊粋(gè)問題。大多情況下，我們認(rèn)為只要處理的結(jié)果是正當(dāng)?shù)，往往不太重視程序問題。中國人的傳統(tǒng)思維當(dāng)中有這樣的思維習(xí)慣，即重實(shí)體輕程序、重結(jié)果輕過程，只要實(shí)體處理是對(duì)的，只要結(jié)果是公正的，程序如何往往是被忽視的。但是從現(xiàn)代法治理念的角度來看，程序正義具有獨(dú)立的價(jià)值，它和實(shí)體結(jié)果、實(shí)體處理沒有關(guān)系。
此外，我覺得環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使必須符合合理性的原則。過去司法審查的重點(diǎn)基本都是放在行政行為的合法性上，關(guān)注行政行為合理性的審查比較少。現(xiàn)在我們要逐步將依法行政的要求從形式的合法性轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的合法性。
新《環(huán)保法》中，第59條就是一條引起社會(huì)關(guān)注度高的條款，簡單來說就是按日計(jì)罰，實(shí)質(zhì)上加大了環(huán)保行政機(jī)關(guān)的處罰力度，過去處罰一封頂，違法成本不高，達(dá)不到震懾違法行為的目的。那么，按日計(jì)罰怎么操作？按日計(jì)罰是不是要有一個(gè)合理的邊界？這就是行政行為合理性的問題。
新《環(huán)保法》對(duì)這個(gè)問題就做了一個(gè)處理，第59條第二款對(duì)行使自由裁量權(quán)做了必要的規(guī)制：前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。也就是說，你不能超過必要的限度。如果說他一年不執(zhí)行，你按日計(jì)罰，罰他365天；如果他10年不執(zhí)行，你罰他3650天，行不行？不行。新《環(huán)保法》第59條就規(guī)定了行使自由裁量權(quán)的幅度。
任何情況下，我們行使行政處罰，盡管法律授予我們一個(gè)可以重罰的權(quán)力，但是重罰也要有必要限度，就是過罰相當(dāng)，或是處罰與損失相當(dāng)，或是處罰與違法所得相當(dāng)？偠灾幸粋(gè)合理的度。
中國環(huán)境報(bào)：現(xiàn)在普遍提出要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與司法的銜接和良性互動(dòng)。對(duì)此，您有何看法？
許前飛：環(huán)境執(zhí)法與司法的良性互動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是通過加大對(duì)環(huán)境犯罪的刑事處罰力度，以司法來彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足。環(huán)境行政執(zhí)法最大的不足就是必須遵守合法性和合理性原則，在處罰的時(shí)候受條件限制、受法律規(guī)定的幅度限制，因此往往使得違法者感受不到處罰的威懾力，違法成本不高。新《環(huán)保法》實(shí)施后，按日計(jì)罰的殺傷力較大，但在這之前，行政處罰力度不足致使所有環(huán)境違法者感受不到威懾力。
此外，由于刑法修正案改變了環(huán)境污染犯罪的罪名，降低了環(huán)境污染犯罪的入罪門檻，為打擊和懲治環(huán)境污染犯罪提供了法律上的依據(jù)。所以，加大對(duì)環(huán)境犯罪的刑事處罰力度，應(yīng)該說是彌補(bǔ)了環(huán)境行政執(zhí)法的不足。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，江蘇省全省法院以環(huán)境污染罪判處刑罰的案件共33件，涉及100人，這個(gè)力度不可謂不大。今后，環(huán)保和司法還是應(yīng)該在加大聯(lián)動(dòng)上下功夫。希望在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)有污染犯罪線索的，加大向公安機(jī)關(guān)移送的力度，加大對(duì)有關(guān)污染企業(yè)刑事處罰的威懾力，從而彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法處罰力度不足的缺陷。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
