排污許可證不只是憑證 而是帶有法律要求的文件
在環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻的形勢下，排污許可證步入改革關(guān)鍵期。
日前，環(huán)保部公布了《排污許可證管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)征求意見稿。經(jīng)濟新常態(tài)下的環(huán)境保護將面臨全面“升級”，作為環(huán)境保護的重要手段，排污許可證制度改革格外引人注目。
排污許可證制度改革能否化解環(huán)境危機?建立完善的排污許可證制度還要多久?帶著這些問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)專訪了中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君。
排污許可證應(yīng)帶有法律要求
NBD：《排污許可證管理暫行辦法》預(yù)計將于明年初執(zhí)行，您對征求意見稿有何看法?
宋國君：這個辦法主要有三個問題：一是對排污許可證的定義有問題;二是規(guī)定不夠?qū)I(yè);三是規(guī)定不夠詳細。
根據(jù)《辦法》規(guī)定“本辦法所稱排污許可證，是指環(huán)境保護主管部門根據(jù)排污單位的申請，核發(fā)的準(zhǔn)予其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放污染物的憑證”？墒牵盼墼S可證不應(yīng)該只是憑證，而應(yīng)該是一份帶有法律要求的文件。
在理論基礎(chǔ)層面，環(huán)保法律是分開設(shè)立，而部門規(guī)章需要基于法律，否則就否定了頂層設(shè)計。在實際操作層面，空氣和水的治理技術(shù)完全不同，一個人如果需要同時核查空氣和水污染許可證的執(zhí)行情況，需要同時掌握多個專業(yè)知識，將降低專業(yè)化程度。
《辦法》的內(nèi)容較為粗略，很多細節(jié)問題沒有講清楚，容易讓人困惑，增加了執(zhí)行和監(jiān)察層面的難度，降低了可操作性。
NBD：您對《辦法》的規(guī)定有哪些具體的建議呢?
宋國君：第一點，也是最重要的是修改定義，這是本質(zhì)的問題，明確排污許可證是有詳細法律規(guī)定的文件。比如我國臺灣地區(qū)的排污許可證在名稱后面加上“文件”二字，具體的表述形式為：排污許可證(文件)。我認(rèn)為他們對排污許可證定義的理解是正確的。
第二是專業(yè)化，比如有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，與之對應(yīng)的，也應(yīng)該有大氣排污許可證、水排污許可證等，分開規(guī)定可以使管理趨于專業(yè)化，降低管理成本。不僅空氣和水的規(guī)定要分開，對水排污的規(guī)定甚至需要進一步細分為地表水和地下水，空氣污染源也可以進一步細分為固定源、移動源和面源。
第三是需要細化，第一步，排污許可證對執(zhí)行過程中的要求以及后期監(jiān)測的內(nèi)容要有明確的規(guī)定;第二步，企業(yè)需要按照要求提供證據(jù)，證明自己遵守了這些要求;第三步，環(huán)保部門要核查這些證據(jù)。排污許可證就是需要把上述內(nèi)容以法規(guī)的形式，詳細寫出來，有關(guān)部門就可以按照這個辦法執(zhí)行許可證。
中國排污權(quán)交易市場尚未形成
NBD：近日，上海召開了排污權(quán)交易和總量減排工作會議，您認(rèn)為這對《辦法》的最后內(nèi)容又會產(chǎn)生怎樣的影響?
宋國君：離開排污許可證而進行排污權(quán)交易就像在沙灘上建大廈，我認(rèn)為，這樣的排污權(quán)交易數(shù)據(jù)，不會對《辦法》的內(nèi)容產(chǎn)生大的影響。
排污權(quán)看不到也摸不到，實際上只是一種信用，而這個信用的基礎(chǔ)是信任，企業(yè)只有相信減排額是準(zhǔn)確的，初始額度的分配是公平的，才會愿意交易。要證明這些數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的，就需要用到許可證的方式，難以想象沒有排污許可證而有交易。
此前所謂的排污許可證中，我認(rèn)為山西省做的已經(jīng)是中國最好的許可證之一了，但是它上面標(biāo)注的數(shù)據(jù)依然不能讓人信服，因為缺乏依據(jù)。在研究中，我們可以假定有許可證進而研究排污權(quán)交易，但在實踐中，卻不能越過許可證而交易。就算有交易，成交額也太小了，目前，在中國沒有排污權(quán)交易所是賺錢的，因為還沒有形成真正的市場。
NBD：據(jù)您了解，國外在排污許可證管理方面做到了什么程度，有哪些經(jīng)驗可以借鑒?
宋國君：美國的排污許可證管理比較先進，守法有證據(jù)，執(zhí)法有依據(jù)，這些歸根結(jié)底是其排污許可證文件規(guī)定詳細、專業(yè)、具有可操作性。
美國加州區(qū)域水質(zhì)控制局洛杉磯分局的排污許可證就有127頁之多，其中的要求、數(shù)據(jù)、責(zé)任人的規(guī)定非常詳細和具體。
這些經(jīng)驗我們可以百分之百地借鑒，我國臺灣地區(qū)通過學(xué)習(xí)美國的許可證制度，很快走上正軌，實施效果也很好。借用臺灣一位老專家的話：“在執(zhí)行排污許可證的第一年，才發(fā)現(xiàn)執(zhí)行之前的數(shù)據(jù)都是垃圾，在執(zhí)行了三四年之后，才發(fā)現(xiàn)執(zhí)行第一年數(shù)據(jù)也是垃圾。但是我們在慢慢進步。”
回頭看，1948年美國的空氣排污許可證也不過只有一頁紙，他們也是慢慢在實踐中摸索出來的。對于我們來說，已經(jīng)有了這些經(jīng)驗可供借鑒，就不應(yīng)該再從一頁紙開始了，做不了120頁那么多，我們可以先做20頁，但是方向要對，有了一定的基礎(chǔ)，再在這個基礎(chǔ)上修改完善。
改革核心是改變認(rèn)識
NBD：您認(rèn)為我國排污許可證制度改革的核心應(yīng)該在哪里?要建立完善的排污許可證制度，還有多遠的路要走?
宋國君：改革的核心是認(rèn)識的改變。首先要把許可證變成法規(guī)，如果繼續(xù)定義為憑證，就沒有本質(zhì)的變化。然后規(guī)定要專業(yè)化、細化、增強可操作性，這樣做不一定馬上會有顯著的效果，但是能幫助我們走上正軌。方向正確了，后面的路就好走了。
環(huán)境壓力迫在眉睫，這是排污許可證制度改革的一個關(guān)鍵節(jié)點，對我們來說，是一個很好的機會，但是如果《辦法》沒有作出實質(zhì)性的改變，就可能抓不住這個機會。要知道，一個辦法發(fā)布后，在短時間內(nèi)很難再做修訂，那么至少有幾年的時間這項工作都無法向前推進，我們能做的只能是以提意見的方式繼續(xù)呼吁，這項工作，任重而道遠。
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