PPP模式尚待磨合
●環(huán)境產(chǎn)品和服務價格是市場化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，建立合理的環(huán)境服務價格調(diào)整機制，對推動PPP模式的實施至關(guān)重要
●實行PPP模式以后，環(huán)境基礎設施的運營主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務企業(yè)，然而企業(yè)稅負較重，推高PPP項目的總體運行成本
●政企雙方應合理分擔項目風險和收益，政府仍對基礎設施的投資、建設、運營和監(jiān)管負有重要責任,企業(yè)要保證處理效果達到國家及地方排放標準
眼下火熱的PPP其實并不新鮮，這種模式最早應用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領(lǐng)域，其形式廣泛，最常見的如BOT、BT等。已在城市生活污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域得到大量應用。
如今，PPP模式正在得到財政部等部委的支持，試點在不少地方展開。近日，重慶市PPP投融資模式改革進入具體實施階段，集中簽約了一批涉及資產(chǎn)總額達1000億元的PPP戰(zhàn)略合作項目。被列為財政部首批PPP試點的湖南省，也在長沙市開展了兩項試點項目。
在此前的實踐中，PPP模式遇到了哪些挑戰(zhàn)？在接下來的改革中，如何破解？這是全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會一直關(guān)注的問題。近日，記者專訪了商會秘書長駱建華。
引入企業(yè)參與的關(guān)鍵在哪里？
環(huán)境產(chǎn)品和服務價格，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行
記者：從城市生活污水、垃圾處理等領(lǐng)域的政企合作實踐看，引入企企業(yè)參與公共服務領(lǐng)域，首要解決什么問題？
駱建華：環(huán)境產(chǎn)品和服務價格是市場化改革最關(guān)鍵、最核心的問題，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行。
建立合理的環(huán)境服務價格調(diào)整機制，對推動PPP模式的實施至關(guān)重要。然而，我國仍缺乏這個機制。
比如，有些地方污水處理服務價格，并沒有因為國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔由此增加的運營成本。
在我國，僅有少數(shù)地區(qū)的污水處理費包含污泥處置成本。比如，江蘇省常州市在污水處理費中每噸抽取0.2元用于污泥處置，后又通過市區(qū)水價調(diào)整方案，提高污水處理費。廣東省廣州市每噸污水處理費中有約0.04元用于支付污泥處理費用。而大部分地區(qū)對污泥處置費用尚無明確規(guī)定。
許多地方垃圾處理服務費中，并未考慮飛灰處置成本。按照2008年頒布的《生活垃圾填埋污染控制規(guī)定》，飛灰作為危險廢物，其處理成本較高，約需800元/噸～1000元/噸，相當于每噸垃圾中飛灰處理成本為30元。這導致大多數(shù)垃圾焚燒廠對飛灰僅作簡易填埋，尚未達到國家規(guī)定的處置標準，引起一些地方爆發(fā)群體性事件。
記者：環(huán)境服務價格調(diào)整機制要從哪些方面完善？
駱建華：要從污水、垃圾處理等方面完善。當務之急應將污泥處理納入污水處理成本核算，將飛灰處理納入垃圾焚燒處理成本核算。
定期由物價部門對項目成本及財務收支進行核算，并對價格形成機制進行相應調(diào)整。因國家和地方排放標準提高并超過原標準或合同約定標準，致使運營企業(yè)需要對設施進行升級改造，應將相應投資納入價格調(diào)整考慮因素。
與此同時，因地制宜地確定垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價政策，考慮到垃圾焚燒企業(yè)在開展垃圾分類的基礎上，單位垃圾發(fā)電量有所增加的因素，有關(guān)部門應根據(jù)垃圾焚燒項目實際發(fā)電量核算上網(wǎng)電價。
環(huán)境服務企業(yè)有哪些難處？
稅負較重推高總體運行成本，政府應給予稅收優(yōu)惠政策、幫助拓寬融資渠道
記者：環(huán)境服務企業(yè)一般面臨的難題有哪些？
駱建華：PPP模式中，環(huán)境服務企業(yè)的成本壓力很大。這一方面來自缺乏價格調(diào)整機制，另一方面來自稅費的繳納。
在實行PPP模式以前，污水垃圾等環(huán)境基礎設施的運營主體均為事業(yè)單位，由政府財政投資建設、撥付經(jīng)費運行管理，不存在繳納稅費問題。
而實行PPP模式以后，運營主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境服務企業(yè)，需要繳納一系列稅費，主要包括所得稅、增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，其中所得稅和增值稅是主要稅種，稅率較高。環(huán)境服務企業(yè)稅負較重，推高PPP項目的總體運行成本。
以所得稅為例，雖然國家出臺了一些針對環(huán)境服務企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，如從事符合條件的環(huán)境項目可享受所得稅“三免三減半”政策，但因環(huán)境項目經(jīng)營期限較長，多為15～20年甚至更長，6年的優(yōu)惠期限相對較短，且項目前期一般尚無盈利，本身即不需繳納所得稅，使得環(huán)境服務企業(yè)實際享受到的稅收優(yōu)惠大打折扣。
記者：政府是否應該給予稅收或者其他優(yōu)惠政策，幫助企業(yè)減輕成本壓力？
駱建華：考慮到污水垃圾處理設施屬于提供準公共物品的范疇，對于這類設施，應比照學校、醫(yī)院等單位，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。同時，考慮到環(huán)境基礎設施的公益特點，其投資運營企業(yè)所得稅稅率，應比照高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收。
同時，政府要幫助拓寬環(huán)境服務企業(yè)融資渠道。比如，推行環(huán)境服務收費權(quán)質(zhì)押貸款，允許劃撥土地及地面地下附著設施抵押融資。國家政策性銀行或基金以及國際信貸等政策性資金，應通過長期低息或無息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)境基礎設施PPP項目建設。
同時，可以鼓勵保險基金、社；稹⒆》炕鸬却笮突鹪诃h(huán)境基礎設施領(lǐng)域投資。
引入企業(yè)政府就可以袖手旁觀？
政府仍對基礎設施的投資、建設、運營和監(jiān)管負有重要責任
記者：在環(huán)境基礎設施等公共服務領(lǐng)域引入企業(yè)后，政府的角色有何變化？目前看，地方政府做到盡職盡責了嗎？
駱建華：PPP模式的實施原則在于發(fā)揮各方優(yōu)勢，政企雙方合理分擔項目風險和收益。這在本質(zhì)上改變不了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施的社會公益屬性，政府仍對基礎設施的投資、建設、運營和監(jiān)管負有重要責任。
但是，在實施PPP模式的過程中，一些地方政府責任缺位，影響了PPP模式的實施效果。
比如，第一，有的地方政府對已有的環(huán)境基礎設施一賣了之，把本應由政府承擔的公共服務責任完全推給運營企業(yè)，配套管網(wǎng)等問題遲遲得不到解決，使已建成的環(huán)境基礎設施難以正常運行或運營負荷不足。
第二，片面追求盤活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價出售環(huán)境基礎設施，但溢價所得并未用于設施的維護和運營，導致運營企業(yè)財務負擔過重。
第三，因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時足額支付服務費用，導致運營企業(yè)財務不可持續(xù)。
第四，在居民因鄰避效應反對建設垃圾焚燒廠時，不少地方政府未與群眾做深入細致的溝通和交流，而把責任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設施選址問題成為久拖不決的難題。
記者：政企雙方應該如何明確履行責任和義務？
駱建華：首先，應該盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，制定《基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，明晰政府及特許經(jīng)營企
業(yè)的權(quán)責利。
其次，政府應制定城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施規(guī)劃，保證城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的正常投資和運營；承擔污水配套管網(wǎng)及垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)的投資，以保障污水垃圾處理設施的正常運行；強化監(jiān)管，針對成本、價格、服務質(zhì)量、環(huán)境安全等方面建立完善的監(jiān)管機制，以提供優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務。
政企雙方要切實履行合同責任。地方政府應以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運營企業(yè)支付服務費用。如政府向社會收取的環(huán)境服務產(chǎn)品費用不足以全額支付PPP項目費用，應由地方財政兜底。
企業(yè)應嚴格按照合同約定，承擔環(huán)境基礎設施的正常運營責任，保證處理效果達到國家及地方排放標準。
第三，地方政府應將環(huán)境基礎設施的服務費用納入財政預算，將維持環(huán)境基礎設施正常運轉(zhuǎn)的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。對于長期不能及時足額支付服務費用的地方政府，上級政府不再批準新建污水垃圾處理項目，并予公開曝光。企業(yè)有權(quán)依照合同約定申請終止服務，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得補償。
當然，對于運營企業(yè)因自身管理或技術(shù)原因長期達不到合同約定要求，無法按質(zhì)按量提供環(huán)境服務，政府有權(quán)依照合同約定終止特許經(jīng)營權(quán)。
記者：PPP項目費用來自向社會收取的環(huán)境服務產(chǎn)品費用和地方財政，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)是否存在一點困難？
駱建華：考慮到中西部地區(qū)人均收入低，征收的污水垃圾處理費標準低，收繳率不高，不足以支付環(huán)境服務費用等因素，國家財政應考慮設立專項資金，對中西部地區(qū)污水垃圾運營企業(yè)，按照實際處理量進行補貼或獎勵。
同時，對縣及縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未開征污水垃圾處理費的地區(qū)，應由中央、省、市三級財政給予補貼。
相關(guān)鏈接
PPP顯示活力
初步實現(xiàn)運營主體企業(yè)化、投資主體多元化、設施運行市場化
近年來，中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務公司。
目前，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。
在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領(lǐng)域，PPP模式已初步實現(xiàn)運營主體企業(yè)化、投資主體多元化、設施運行市場化，改革在不斷深化。
主要表現(xiàn)在：第一，加快改組改制，實現(xiàn)運營主體企業(yè)化。目前，全國大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施運營單位已基本完成轉(zhuǎn)制改企工作。據(jù)統(tǒng)計，2010年，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運營。
第二，引進社會資本，實現(xiàn)投資主體多元化。2003年以來，國家出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進入市政公用行業(yè)的政策，加快了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設步伐。截至目前，設市城市和縣城生活污水處理廠中采用BOT、BT、TOT3種模式引入社會資金建設的共計1550個，占總數(shù)的42.8%。
第三，推行特許經(jīng)營，實現(xiàn)設施運行市場化。2004年，我國開放供水、污水和垃圾處理等市政公用領(lǐng)域市場，鼓勵民企、外企通過招投標參與運營；在投資和運營上采取廠網(wǎng)分開、獨立核算的方式，推行特許經(jīng)營制度。
據(jù)統(tǒng)計，2010年全國共建成污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42.28%。
近年來，我國逐步建立和完善環(huán)境基礎設施的產(chǎn)品和服務價格調(diào)整機制和收費制度，推動市場化改革。
2008年以來，各地紛紛調(diào)整水價，以滿足供水、污水處理設施正常運營的需求。目前，全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市建立了污水處理收費制度，約有80%的城市開征了污水處理費。
同時，國家加大資金投入力度，支持城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施及污水配套管網(wǎng)建設。
此外，還制定了鼓勵城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補助等政策。各地廣泛建設融資平臺，將城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施項目資產(chǎn)注入城投公司并包裝上市。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
