賈康：環(huán)境治理應注重長效經(jīng)濟手段
中國怎樣正確處理經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡關系問題，實為一個怎樣把生態(tài)環(huán)境壓力和污染影響控制在可接受區(qū)間、實現(xiàn)可持續(xù)增長的問題，F(xiàn)階段，決策層在這方面的意向是非常鮮明的，在發(fā)展中間強調(diào)不能再“GDP掛帥”、不能再落入“GDP崇拜”。但實際上，怎么樣處理好這個具有挑戰(zhàn)性的問題，又是困難重重的。因為在我們幾十年的發(fā)展中間，經(jīng)濟起飛過程中間，很遺憾地又重走了過去明確說過要避免的其他不少經(jīng)濟體“先污染、后治理”的老路，F(xiàn)在中國的污染已經(jīng)非常嚴重，霧霾為代表的環(huán)境危機形成了對于整體可持續(xù)性的威脅，而要再扭轉(zhuǎn)這個局面，談何容易？！需要相對長的時間。
而這里面的手段選擇——怎么樣有效地控制污染、減排降污，我認為有一個需要十分強調(diào)的觀點：應充分注重法治化背景下的長效經(jīng)濟手段。政府部門反復表示的對企業(yè)選擇性“關停并轉(zhuǎn)”的行政手段，我認為起不了根本性的作用，因為它充其量只能面對有限的企業(yè)樣本，而全中國市場主體現(xiàn)在已有六千萬個以上，政府沒有本事去一一決定哪個該關、哪個該停、怎么轉(zhuǎn)、怎么并。也有人很強調(diào)“用法律手段實行準入”，聽起來很有道理，實際操作仍然還要歸于公權代表者——擁有實際權力的官員——去一一地甄別哪個準入、哪個不準入，與前面提到的“關停并轉(zhuǎn)”大同小異。如果普遍地用這種行政式直接操作去解決問題，就一定會發(fā)生走關系、扭曲、事與愿違的種種設租尋租和不公平。真正能夠作為長效機制打造來發(fā)揮作用的，一定是“經(jīng)濟手段為主”的路線，即在市場經(jīng)濟發(fā)展運行中間，基于利益導向、利益制約的優(yōu)化，以經(jīng)濟杠桿、依法“對事不對人”的規(guī)范長效機制，促進節(jié)能降耗減排治污。這種調(diào)節(jié)體系中的稅制特別重要，中國迫切需要建立相關的稅收調(diào)節(jié)機制并和其他必要手段配套。
環(huán)境稅是“經(jīng)濟手段為主”一個很重要的組成部分。環(huán)境稅改革，按照十八屆三中全會《決定》所表述的基本定位，是“費改稅”，即把現(xiàn)在已經(jīng)開設的環(huán)境收費改成稅——當然這樣會更有利于講求規(guī)范性的全覆蓋，也更有力度。但是隨之還有一個頗具爭議的問題：除了“費改稅”之外，是不是要考慮借鑒國際經(jīng)驗，開征歐洲“碳稅”式的專門的環(huán)境稅？中國有無可能作類似的選擇？有反對人士在這方面甚至把碳稅說成敵對勢力打壓中國的由頭。這樣的爭論一時難以解決，有待于以后深入探討。我不贊成輕易對“碳稅”這類問題貼政治化意識形態(tài)標簽；其實際的作用機制也可寓于已有稅種——可考察借鑒在改革中已推出的“燃油稅”的先例。
接著需再強調(diào)一下，在環(huán)境稅改革之外，中國現(xiàn)時有一個很重要的契機，就是資源稅改革。在原油天然氣的資源稅“從價”改革啟動之后，現(xiàn)在看到各有關部門都已表態(tài)，在財稅配套改革展開的今年，改革重頭戲中就包括要把資源稅“從價”變“從量”的機制覆蓋到煤炭。這個改革一旦啟動，原來我國一噸煤只要2塊多到3塊多錢（只有焦煤是8塊錢）的這種稅負已無關痛癢的情況，就會變成有關痛癢，調(diào)節(jié)效應將比較明顯。煤炭的市場價格在這一二十年中間上漲到500元以上（所以假如按5%從價計征資源稅，每噸煤的實際稅負會上漲10倍上下），那么在經(jīng)濟利益層面，可在由此而發(fā)生的比價關系變動的同時，乘勢理順我國基本能源的價格形成機制，促使在產(chǎn)業(yè)鏈上處于前端、上游的煤炭的稅負，向緊隨著的電力行業(yè)傳導（煤炭決定中國電力供應的80%，即我們用的電80%是煤燒出的火電），于是在整個產(chǎn)業(yè)鏈傳導關系中，所有利益相關者都要考慮如何適應情況變化，比拼節(jié)能降耗的真本事，怎樣在市場里面擴大自己的份額而取得競爭中的先機，那么就必須千方百計地節(jié)能減耗，千方百計地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術和產(chǎn)品。關鍵性的轉(zhuǎn)變可帶來的效應，是把這樣一種利益壓力與動力從上游向中游、下游傳導，在中國最主要的基礎能源命脈層面的傳導中，首先是“從煤到電”的傳導，使電力部門“攻堅克難”的配套改革勢在必行，這必然要推動我國把11年前就發(fā)出的電改5號文件中所要求的電力改革付諸實踐，也對有關部門的電價行政管制實施突破，而不能再久拖不決和在關鍵事項上繼續(xù)寸步不動。
這樣一個從煤炭資源稅改革切入、會打造覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈、調(diào)節(jié)利益的經(jīng)濟杠桿，從而使市場發(fā)揮決定性作用促進節(jié)能降耗減排的機制，對中國而言真是非常重要。我們現(xiàn)在還需要觀察：這一改革的方案一旦公布出來之后，是不是夠格，敢不敢真正攻堅克難、沖破利益固化的藩籬。這方面的阻力，可能來自電力部門過度壟斷的既得利益，也包括政府部門說起來振振有詞的“關系國計民生”的電價行政管制權力。一旦推出這種實質(zhì)性理順資源能源比價關系和價格形成機制的整體改造，對于中國的可持續(xù)發(fā)展，真正化解霧霾式的環(huán)境威脅，一定有深遠的、長久的意義。我們應該抓住這樣一個契機，創(chuàng)造條件允許市場充分起作用來推動環(huán)保。資源稅改革方面，政府真正需要做的事情是什么？我認為有兩個特別關鍵的事情：一個就是當資源稅覆蓋到煤炭和其他資源品時，要掌握好推行過程中的力度，使大多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力，在新的稅負形成的影響壓力之下，還可以繼續(xù)發(fā)展，而少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——如果一輪做不到比價關系基本合理，可以做幾輪，最終把這個事情做到位，那么競爭中被淘汰的，就是所謂過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能，而整個過程就是在打造中國經(jīng)濟的升級版。政府要掌握的這個力度，應是可以測算得八九不離十，使改革既具有可行性，又可以有前后的銜接，最后達到既定目的；特別是“比價關系”后面的“價格形成機制”，要更多地改由依靠市場決定，讓市場真正發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用。另外一個政府需把握好的要領，就是當這樣一個影響比價關系的稅負傳導到最終消費品價格時，政府應該及時、適度地提高低保標準，托住最低收入階層的實際收入——中國的低保早已經(jīng)全覆蓋了城市和鄉(xiāng)村，低保管理的固定成本早已經(jīng)付出了，在這方面，政府只是適時適度提高標準讓最低收入階層實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的人，會適應這個比價關系的新變化來調(diào)整自己的消費習慣和模式，就是更注意節(jié)電、節(jié)水，等等。綜合起來，就是從企業(yè)到居民，使全中國的六千多萬個市場主體、接近14億的社會成員，受到這樣的影響以后，大家一起“內(nèi)生地”從經(jīng)濟利益出發(fā)，更加關心和施行節(jié)能降耗，更加注意低碳化發(fā)展。這是極應打造好的真正意義上的長遠機制，是我認為應當抓住的關鍵之處。
如果不處理好這樣一個系統(tǒng)性改革問題，那么中國仍然會延續(xù)兩個悖反：一個是政府的悖反，天天在講科學發(fā)展觀，但與科學發(fā)展密切相關的改革（如電力部門的改革），卻拖了10年以上寸步不動；另外一個是民眾的悖反，人人都在指責霧霾，人人都說現(xiàn)在環(huán)境問題特別嚴重不改不行了，但是一說到環(huán)境稅、資源稅改革會使最終消費品受到影響——電價要升、水價要升，那么普遍的反應就是不接受、甚至要跳著腳罵。政府的悖反和民眾的悖反，是中國現(xiàn)實社會現(xiàn)象中必須處理的兩個很明顯的問題。我們一定要理性認識、凝聚共識、化解抵觸、尊重經(jīng)濟規(guī)律，抓住寶貴時機，真正讓改革取得應有的效果。
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