借鑒國際經(jīng)驗完善排污許可證制度
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宋國君，經(jīng)濟學博士，中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長，博士生導師。主要研究領域包括環(huán)境政策分析、評估和設計，環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學研究，環(huán)境管理研究，環(huán)境規(guī)劃研究，節(jié)能減碳政策分析和能源管理研究。
新修訂的《環(huán)境保護法》第四十五條明確規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。目前我國排污許可制度開展情況如何，面臨哪些問題？記者就相關問題采訪了中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授宋國君。
對話人中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君
采訪人本報見習記者張夢云
實排污許可證在污染防治中處于什么樣的地位和作用？
■排污許可證可以作為整合所有政策的平臺，細化、系統(tǒng)化已有政策，降低執(zhí)法和守法成本。
記者：排污許可證制度是各國從源頭進行環(huán)境控制的主要措施。早在2003年原國家環(huán)？偩志蛦恿恕杜盼墼S可證管理條例》立法工作，您覺得這次將排污許可證制度落實在新修訂的《環(huán)境保護法》中，體現(xiàn)了排污許可證在污染防治中處于什么樣的地位和作用？
宋國君：排污許可證是政府的執(zhí)法文件，排污單位的守法文書，也是其他政策手段實施的基礎和平臺。排污許可證制度將污染源所應遵循的所有要求明確化、細致化，具體到每個排污設備，規(guī)定了排污許可證申請、執(zhí)行的排放標準、排放監(jiān)測方案、達標的判別標準、記錄要求、報告要求及違法處罰等內(nèi)容。排污許可證制度直接目標是促進固定源連續(xù)達標排放和在一定條件下的污染物排放總量控制，最終目標是環(huán)境質量達標和改善。
工業(yè)源污染物排放是我國主要城市的主要污染源，污染源的超標排放是導致空氣質量超標的主要原因。排污許可證主要以固定源管理為主。要求污染源達標排放，就需要一個明確的制度，不能寄希望于讓企業(yè)去理解法律和標準，然后自行來決定怎么做，這樣不僅會增加企業(yè)的成本，同時也會使執(zhí)法者的工作變得困難。排污許可證的角色更像是企業(yè)與國家政策的中介，法律法規(guī)的規(guī)定要明確地寫在排污許可證中，企業(yè)根據(jù)排污許可證的要求去做，企業(yè)清楚自己不達標的處罰程度等。從這個角度來講，許可證是不可替代的。
已有的政策，例如，排放總量控制、排污收費、環(huán)境影響評價等可以通過排污許可證制度實施。因此，排污許可證可以作為整合所有政策的平臺，細化、系統(tǒng)化已有政策，降低執(zhí)法和守法成本。
記者：排污許可證與傳統(tǒng)的環(huán)境管理手段相比，優(yōu)勢有哪些？
宋國君：必須承認我國對于污染物排放管理機制體制仍存在地方環(huán)境監(jiān)管水平不均衡，中央政府監(jiān)管缺位的情況。現(xiàn)行的大氣固定源分級分類監(jiān)管，實際上仍由市一級環(huán)保部門負責所有固定源的常規(guī)監(jiān)管和監(jiān)督性監(jiān)測，中央政府并沒有直接管理，且未能為政策執(zhí)行提供實施保障。固定源污染控制信息公開程度低，獲取成本高；缺乏詳細、規(guī)范、可操作性的監(jiān)測、記錄和報告機制，政府對企業(yè)的核查缺乏可靠依據(jù)；靜態(tài)處罰模式缺乏公平性，處罰標準過低，威懾力差；環(huán)境執(zhí)法主要由地方財政提供資金保障，由于地方保護主義的干預，地方財政未能給政策執(zhí)行提供必要的資金保障。
目前我國控制污染排放的政策很多，如環(huán)境影響評價、三同時、排污收費、總量控制、限期治理等，但各項政策在整個體系中表現(xiàn)得較為獨立和分散，沒有核心和統(tǒng)領的制度，政策間缺乏協(xié)調(diào)和整合，存在排放標準對環(huán)境保護技術進步促進不足、缺乏實施手段、設計不合理、沒有區(qū)分基于技術的排放標準和基于空氣質量的排放標準等問題，導致現(xiàn)有的諸多污染源排放控制政策難以有效實施，政策目標難以實現(xiàn)。作為固定源排放控制的直接目標，排放標準的根本約束性地位尚未明確，實際管理中讓位于總量控制，導致我國的污染排放控制遠沒有達到連續(xù)達標排放的目標，空氣質量改善效果差。案例研究顯示，某省四大行業(yè)19個國控重點源顆粒物超標排放普遍，年平均小時均值達標率僅為46.17%。
環(huán)境影響評價和三同時制度只能保證企業(yè)在建成投產(chǎn)時具備達標排放的能力，但對通過環(huán)評的建設項目投產(chǎn)后如何保證實現(xiàn)環(huán)評時承諾的污染治理水平、保證連續(xù)達標排放并沒有規(guī)定，也沒有銜接的政策手段予以控制，對排污單位不具有連續(xù)性約束力。環(huán)境影響評價制度作為事前控制手段，缺乏銜接良好的過程控制手段，政策效果往往被架空。環(huán)評報告提出的固定源管理要求無法落實，沒有排污許可證接續(xù)，環(huán)評報告提出的固定源管理目標越來越不切實際。因此，應基于正常運行狀態(tài)提出管理要求和目標，而非最佳運行狀態(tài)。
總量控制目標與空氣質量管理目標脫節(jié)，存在指標尺度缺乏管理對應性，總量減排比例與空氣質量改善預期之間缺乏論證等問題，導致實際污染物的減排并未帶來空氣質量的改善。此外，總量劃分依據(jù)缺乏外部性理論依據(jù)，地方監(jiān)管缺乏動力。
排污收費制度評估遵循污染者付費原則，排污者應承擔污染治理、行政管理、環(huán)境損失等污染排放管理相關成本，但在市場經(jīng)濟體制的今天，繼續(xù)收取排污費、補貼企業(yè)治理污染實屬不必要。政府管理固定源的花費也應當由企業(yè)支付。
排污許可證是一套依托于國家法律的制度文件。從理論上來講，排污許可證可以解決目前存在多套數(shù)據(jù)、監(jiān)管不力，部門間責任推諉、污染物排放不能長期穩(wěn)定達標等問題。排污許可證的專業(yè)化管理，排污企業(yè)每6個月就要向環(huán)保局報告一次排污情況，內(nèi)容包含每天的排污情況、設備運行情況、周圍環(huán)境影響等，這些內(nèi)容都是由受過專業(yè)培訓的工程師填寫。此外，排污許可證對于設備維護期間固定源排放也有詳細的規(guī)定，保障了企業(yè)持續(xù)達標排放。美國每3年才對排污許可證持有單位進行一次現(xiàn)場核查。對守法、合規(guī)企業(yè)實施保護，對于不守法的企業(yè)則要接受處罰以及承擔所有額外的管理成本。
排污許可證制度的另一優(yōu)勢在于針對性，一個污染源一個排放標準。頒發(fā)排污許可證時，對每個固定源都需要根據(jù)污染物排放標準和當?shù)丨h(huán)境容量，制定針對性的基于技術和空氣質量的排放限值，以及相應的監(jiān)測核查和問責處罰機制等，這就會大大減輕企業(yè)的壓力。目前，由于監(jiān)督性監(jiān)測方案缺乏規(guī)范，計算結果難以表征實際排放量。
目前我國排污許可證制度形式大于內(nèi)容的原因有哪些？
■目前，我國許可證制度存在政策引領作用不明確、管理粗放、缺乏法律支撐等問題。
記者：我國的排污許可證制度實施了20多年至今仍在蹣跚起步，排污許可證制度形式大于內(nèi)容。導致這種問題的原因有哪些？
宋國君：目前我國對排污許可證的認識存在一定誤區(qū)，并且一直沒有更新對排污許可證的認識。事實上，到目前為止，我國已發(fā)過的排污許可證僅僅是一個類似于營業(yè)執(zhí)照的注冊證。在美國，排污許可證作為排污的文件，這個文件承載了各種法規(guī)，對污染源所有的要求通過排污許可證來表達傳遞到企業(yè)。排污許可證制度是點源排放控制的綜合性管理制度，也就是說對于點源的污染，排污許可證都可以表達清楚。對于企業(yè)來講，要嚴格依照許可證中的要求去做。同樣，對于政府要求污染源達到何種標準，也是依照許可證的要求。許可證簡單來講是一個權威性的文件，對企業(yè)來講是守法依據(jù)。
排污許可制要求企業(yè)定期向政府報告，一般來說是6個月，報告內(nèi)容包括遇到的問題和解決措施等，政府也會有指定的人員審查報告來界定是否守法，如有不清楚的會要求企業(yè)提供額外的補充材料。
目前，我國許可證制度存在政策引領作用不明確，政策實施依附于總量控制、連續(xù)達標排放的直接目標不明確，達標界定模糊、管理粗放，未制定空氣或水排污許可證管理條例和辦法，缺乏法律支撐等問題，不僅導致這項政策對污染源排放缺乏約束力，還使得政策的實際執(zhí)行過程隨意性大，政策效果大打折扣。地方在執(zhí)行時，由于現(xiàn)行許可證沒有對全部污染物排放的明確要求，導致地方各省市執(zhí)行時各有各的標準。
此外，現(xiàn)行許可證文本內(nèi)容過于簡單，無法核查，難以指導企業(yè)規(guī)范化管理，無法為固定源守法證明和政府核查提供充足依據(jù)。在美國，排污許可證一般會有上百頁的文件，而在我國僅有幾頁不可核查數(shù)字表格，差別十分明顯。
另外，現(xiàn)在的排污許可證過于簡單，沒有體現(xiàn)執(zhí)法文件的要求，雖然花費不多，但價值更低。執(zhí)法性質的排污許可證雖然投入較高，但效果更好，也就是投入產(chǎn)出效果好。目前地方執(zhí)行的排污許可證投入與產(chǎn)出不成正比，可以說現(xiàn)在的排污許可證沒有多少價值。
如何借鑒國外經(jīng)驗建立排污許可證制度監(jiān)管體系？
■在美國，只有聯(lián)邦政府環(huán)保局才有權發(fā)放排污許可證，由聯(lián)邦政府環(huán)保局委托州環(huán)保機構具體執(zhí)行。
記者：您認為，排污許可證制度下一步應如何改革？
宋國君：目前我國工業(yè)點源排污許可證的監(jiān)督和頒發(fā)存在較大漏洞，沒有實施細則，頒發(fā)和執(zhí)法隨意性大；主要污染物排放標準大部分為單一限值規(guī)定，普遍使用最大容許、最高允許、不得大于等禁止性詞匯，各地區(qū)環(huán)境容量不同，各類工業(yè)污染源排放污染物的成分和數(shù)量不同，留下了超環(huán)境容量排放的空子。
排污許可證要成為一證式專業(yè)化管理模式，整合環(huán)評、統(tǒng)計、環(huán)保監(jiān)察等內(nèi)容，去掉重復規(guī)定，提高設計精準度，消除大炮打蚊子現(xiàn)象。
就我國的人員素質來說，環(huán)境工程、環(huán)境科學以及環(huán)境管理方面的人才已達到相當?shù)囊?guī)模，完全具備實施排污許可證的能力，可以先從20頁的做起，逐漸發(fā)展成100頁的許可證。一證式的管理要求環(huán)保部門應該將力量集中起來，讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事，建立環(huán)保工程師制度，讓工程師管理，走專業(yè)化道路。
完善了制度建設再談執(zhí)行，在地方執(zhí)行改革版的許可證之前，國家層面首先要制定培訓手冊，讓地方執(zhí)法部門、排污企業(yè)等相關部門認識許可證的意義和作用，會使用許可證，做好事前培訓工作。就目前來看，這項工作還沒有開展。
記者：排污許可證只是一個政策手段，誰來執(zhí)行是關鍵問題。您覺得如何建立排污許可證制度監(jiān)督管理體系？
宋國君：解決地方政府監(jiān)督企業(yè)排污存在部分失靈問題，最好的辦法就是上級政府負責。在美國，只有聯(lián)邦政府環(huán)保局才有權發(fā)放排污許可證，由聯(lián)邦政府環(huán)保局委托州環(huán)保機構具體執(zhí)行。
企業(yè)通過排污許可證建立監(jiān)測、記錄和報告方案，證明自己履行責任，合乎許可證規(guī)范，而制定規(guī)范的行政主體要保障證據(jù)科學性、可靠性、合法性，最終達到可測量、可核查、可報告、可追溯的目的。
我國臺灣地區(qū)學習美國，從制度設計、制定到執(zhí)行，形成了一套完整的體系。臺灣地區(qū)與美國不同的是，要求企業(yè)申請排污許可證必須設有環(huán)保專職人員，專職人員接受環(huán)保局培訓，考試合格后頒發(fā)專業(yè)執(zhí)照。而且專職人員需達到一定數(shù)量，這樣就通過排污許可證制度把企業(yè)環(huán)保專業(yè)化了，這都是我們應該學習和借鑒的。
讓專業(yè)的人做專業(yè)的事是最有效率的，環(huán)保局應轉變管理模式，成立專門設計、審查排污許可證的機構，以處為單位，每處分管幾類排污許可證。
記者：美國等發(fā)達國家的排污許可制度，哪些經(jīng)驗值得我國借鑒？
宋國君：排污許可證制度被稱為污染控制法的支柱，在各國環(huán)境法中被廣泛采用，在國外是一種切實減少污染物排放的控制措施。
在美國固定源污染排放管理政策體系中，許可證制度是核心政策手段。美國通過許可證這一政策手段將污染源排放控制的各項要求固定下來，提高了污染源管理政策的可操作性、確定性和有效性。
美國《清潔空氣法》修正案中正式建立了聯(lián)邦運行許可證制度，將所有針對固定源污染控制的要求合并，形成一份單獨的、綜合的，易于遵守和監(jiān)督的許可證。
美國的排放標準在很大程度上是基于技術的排放標準，遵循個案分析原則，即根據(jù)地區(qū)空氣質量狀況與控制目標，制定區(qū)別的排放限值要求。當基于技術的排放標準無法實現(xiàn)環(huán)境空氣質量控制目標時，應制定更為嚴格的基于質量的該污染源的排放標準。
美國許可證的制度管理體制遵循州政府獨立實施原則，聯(lián)邦環(huán)保局制定許可證制度最低要求、審批州運行許可證制度、授予許可證發(fā)放權并實施監(jiān)督，州環(huán)保局建立州運行許可證制度，通過聯(lián)邦環(huán)保局審批后負責具體實施，并受聯(lián)邦環(huán)保局監(jiān)督。
違反任何一項許可排放限制條件及其他排污許可證文本規(guī)定的固定源，都應受到處罰。罰沒違法收益，運用動態(tài)累加處罰模式，以日計罰，按項累加，強制執(zhí)行。
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